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四中全会公报点评——跨越“中等收入陷阱”的制度基础

事项:
 
中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,于2014年10月20日至23日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。我们对此评论如下:
 
评论:
 
“法治中国”迎来顶层设计
 
2014年10月20日至23日,中共十八届四中全会在北京召开,这是中国改革开放以来,中共首次以“依法治国”为主题的中央全会主题上,早期四中全会以经济发展为主,近期则主要聚焦党建,此次四中全会以依法治国为主题,是史上首次。在“依法治国”基本方略提出十余年之后,首次聚焦依法治国,“法治中国”迎来顶层设计。
 
降低决策风险,增强政策从制定到执行的科学性
 
过去地方政府决策往往有一定的随意性,个体决策、朝令夕改等事件时有发生。《公报》提出,一是“推行政府权力清单制度”,在法律上明确政府与市场的界限,减少政府的无序干预;二是“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,减少个体决策、领导决策的随意性,集思广益,通过公民参与、专家论证增强政策制定的合理性,确保政策体现“大多数人的意志”;三是“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”,完善问责机制,杜绝“59岁现象”、“最后一年腐败”等行为,同时也避免了政治周期对经济的冲击。
 
降低地方政府对于司法的干预
 
由于我国司法辖区与行政辖区高度重合,而且司法系统的人、财、物等资源高度依赖于地方,导致我国司法行政化、地方化较为严重。宪法规定,人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但要保障“两权”独立,首先需要完善的制度设计。四中全会从两个方面完善了确保依法独立公正行使审判权和检查权的制度:首先,打破行政区划设立司法机关以减少行政对于司法的干预,最高人民法院设立巡回法庭,同时探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院;其次,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制,维护整个司法体系的权威。
 
将法制建设纳入考核体系,确保依法治国落到实处
 
改革开放以来,经济建设在干部考核体系中占有较大权重,形成了推动经济增长和官员自身利益相结合的激励相容机制,对经济的高速增长起到了一定的推动作用。依法治国的大方针确定后,执行层面的制度设计决定了方针贯彻的力度和政策执行的效果。四中全会公报指出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。在中国推动新一轮改革的关键当口,将法制建设引入干部考核体系,形成落实依法治国与官员自身利益相结合的激励相容机制,对落实法制建设形成有效的推动作用。
 
跨越“中等收入陷阱”的制度基础
 
经济基础决定上层建筑,纵观历史,能够成功跨越“中等收入陷阱”的国家都建立了完善的法律制度,而不少拉美国家长期以来只注重财富增长而忽略了法制建设,机会不公平现象越来越多,造成社会混乱,增长乏力,对可持续发展形成强大阻力,依法治国是经济发展阶段的要求。伴随中国经济快速发展,某些领域不公正状况也在加剧,这种不公正将导致各阶层之间“分配性冲突”增加,最终直接关系到经济的可持续发展和社会稳定。因此,以法制替代人治,重塑市场的资源配置作用,营造透明有序、公平正义的市场环境才是确保公平和经济可持续发展的最佳途径。从“摸石头过河”,转向基于法制和规则行事,将有助于中国跨越“中等收入陷阱”。
 
(诸建芳 中信证券首席经济学家 中国首席经济学家论坛副理事长)
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