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国发43号文解读:加强地方政府性债务管理

10月2日,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“《意见》”),即国发43号文。该《意见》引起社会各界广泛关注,这不仅关乎地方政府举债偿债问题,还将影响到上万家地方政府融资平台的发展和命运问题。
  
一、文件内容
  
《意见》共有七个部分,可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。  
  
首先,本《意见》的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制,而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的,需要坚持的基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。  
  
其次,对于如何加强地方政府性债务的管理,《意见》也给出了一整套的解决方案,分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。
  
通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施,解决好“怎么借”的问题;通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施,解决好“怎么用”的问题;通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施,解决好“怎么还”的问题。此外,完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面,为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。  
  
最后,为确保改革平稳过渡,《意见》明确提出妥善处理存量债务,既要确保在建项目后续融资,又要切实防范风险,并就相关的组织领导工作进行了必要的补充。如果说,建立规范的地方政府举债机制是长效制度,那么消化存量债务,则是解决当前棘手的问题。《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施:在清理甄别地方政府性债务的基础上,一是对地方政府及其部门举借的债务,以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分,纳入预算管理。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分,要遵循市场规则处理,减少行政干预。
  
二、要点分析
  
(一)一个机制约束政府负债
  
《意见》提出建立规范的地方政府举债融资机制,建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。  
  
“借”明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经国务院批准,省(自治区、直辖市)一级的政府才可适度举借债务,市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借,政府债务不能通过企事业单位等举借。其次,地方政府举债采取政府债券方式,通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题,此种形式已经非常接近美国市政债。  
  
“用”严格限定了资金用途,并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。政府债务要纳入全口径预算管理,硬化预算约束,建立起对违规使用政府性债务资金的惩罚机制。  
  
“还”主要明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。在应急机制方面,在地方政府通过变现资源、压缩开支等多渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下,明确提出了地方政府要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。这种安排,可在一定程度上防范地方政府债务规模盲目扩张。
  
(二)两个思路解决债务问题
  
  
根据截止到2013年6月底的政府性债务审计结果,我国中央政府债务占GDP的比重约20%,而地方政府债务占比则达到32%左右,合计政府负债率约为52%,考虑到2013年6月后的增量债务,当前我国政府负债率正在逼近60%的国际安全警戒线。而地方政府还债的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面,在当前新型城镇化的背景下,预计到2020年,城镇化建设资金缺口达到42万亿,仍然需要举借大量政府债务。 
  
如何处理存量债务的问题,《意见》给出一个很好的解决办法,就是“置换”。拿什么“置换”什么?如何“置换”?由于之前的《预算法》不允许地方政府举债,导致地方政府债务多是间接持有,以融资平台的银行贷款、城投债等形式出现,利率较高,并且正面临偿债高峰。目前,地方政府债务中需要被“置换”的,就是这些亟待偿还的各类债务,尤其是银行贷款。  
  
要“置换”这些债务,在目前的情况下,一个选择是在现有地方政府举债机制下借新债还旧债。当地方政府具有了发行债券的权力以后,就可以直接发行债券,这属于直接融资,利息较低而且期限更长。  
  
“置换”旧债,对于地方政府来说有两个好处。第一,降低地方政府融资成本。以低息债务置换高息债务,减轻利息负担。地方政府债券是以地方政府信誉担保的资产,理论上说其风险仅高于国债,但远远低于企业债券。因此,其利率一般也比较低。所以,用地方政府债券置换银行贷款有助于降低地方政府的融资成本。第二,减轻地方政府短期还款压力,解决了今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务,拉长还款期限,减轻目前的短期还款压力。地方政府发行债券时,可以根据其预期收支情况确定债券的期限结构,这就使其可以用期限较长的地方政府债券置换期限较短的其他债务,减轻每年的还款压力。《意见》里明确指出,“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。”  
  
新的建设资金来源问题,《意见》将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况,通过赋予地方政府发债权解决这一问题,没有收益的由地方政府发行一般债券融资,通过一般公共预算收入偿还;有收益的发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次,推广使用政府和社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,解决新的建设资金来源。
  
(三)三条界限划分责权主体
  
  
《意见》明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间责权利主体间的界限。首先,实现中央政府与地方政府的切割。《意见》中明确指出,中央政府不对地方政府债务进行兜底,把中央政府从地方政府债务中隔离开来,避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。第二,实现地方政府和融资平台的切割。明确政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁换、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。第三,处理好政府与市场之间的关系。使市场在资源配置中起决定性作用,利用市场体系,使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动,得到有效配置。
  
三、融资平台公司未来何去何从
  
  
在城市发展的大背景下,作为特定时期中国特色的产物,融资平台公司自上世纪90年代组建以来,作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段,做出了巨大的历史贡献。然而我们清晰地看到平台公司在不断发展壮大的同时,也存在着一定的争议,尤其在经历2009年的爆发式增长后,规模虚增、负债高、盈利差等问题凸显,潜在的风险也越来越大。近几年的政策走向已趋近明朗,平台公司的路在哪里,做如下解读。
  
  
(一)融资平台存量债务处理
  
  
《意见》要求“剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府性债务”,平台公司的“代政府融资”职能将不可持续,意味着融资平台政府融资功能将被逐步剥离,这是中央对地方政府融资行为规范管理的持续,未来融资平台公司将会进行渐进式地调整、改造。  
  
1、政府性债务的剥离。对平台公司的既有债务进行分类,按“谁受益、谁承担”的原则,由平台公司举债,实际投向公益性项目的债务,应由地方政府承担直接偿债责任,按《意见》要求,可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换;由平台公司举债,投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务,可将债务和资产打包,由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作,引入社会资本,化解债务风险;对于由平台公司自身运营和发展,及与公共服务无关的市场行为而形成的债务,由平台公司自行偿还,政府不承担兜底责任。  
  
2、增强自身融资能力。《意见》明确“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”,一直以来银行等资金机构看重的融资平台“政府背景”将逐渐失去价值,政府背书、政府信用等将逐渐失去效用,未来平台公司将作为一般性企业,其融资能力将取决于有效资产、未来盈利能力等。例如江西省2014年9月出台的《江西省政府性债务管理暂行办法》中明确“对融资平台公司债务,政府仅以出资额为限承担有限责任”,说明平台公司债务将不再视作“无风险”。
  
(二)平台公司的发展转型
  
  
平台公司是特殊时期的特有产物,具有生命周期。随着城市建设高峰的过去,某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台,要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看,推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营,作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在,平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变,参与市场化竞争。
  
1、宜涉足的领域
  
一是产业引导和国有资产管理,即按照地方政府产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行政府投资导向的职能,同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作,规范企业经营,确保国有资产的保值增值。  
  
二是城市运营管理,即运用市场手段,对包括城市基础设施(如道路、桥梁等)、城市资源性资产(主要是城市土地)和城市无形资产(如广场、道路冠名权)在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动,以提供公共产品或公共服务为目标,充分经营和利用城市基础设施,发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用;  
  
三是城市金融服务,城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持,平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块,可参股银行与银行联姻,亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态,金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极,不仅能为其盈利能力注入新动力,还能带动地方经济的发展。
  
2、未来的发展路径分析
  
虽然融资平台公司目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域,但他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性融资平台公司。在业务发展方面,平台公司应坚持以基础设施建设为核心,向多元化、跨区域化发展,进一步夯实业务能力,并购和整合将成为平台公司发展的常态,生存下来的平台公司将以新形象和新境界展现在人们面前。
  
(1)跨区域发展方向
  
在融资平台公司的初步发展阶段,公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后,有能力的融资平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等,实现规模经济;利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术,对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。
  
(2)多元化发展方向
  
目前融资平台公司都在尝试战略转型,一方面随着其所在城市的发展,继续从事基础设施建设和土地一级开发业务;另一方面积极投资实体产业,进行多元化发展。大多数融资平台公司的转型选择依然围绕土地开发相关产业链,进行土地一级二级联动开发。条件成熟时,融资平台公司可凭借地方政府独特的资源、机遇,大胆进行非相关多元化的拓展,向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型,不断发展壮大平台经营性业务板块,增强平台自我造血能力,形成新的利润增长点,通过经营收益反哺公益性项目,减轻地方政府的财政压力。
  
(3)纵向整合方向
  
依托融资平台公司既有的专业能力,积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业,形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团,带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展,大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。
  
(三)平台公司的能力培养
  
1、理清与政府的关系
  
融资平台公司应厘清与地方政府的关系,根据市场规则,明确平台公司的服务提供商和地方政府的服务购买者关系,同时在债务和平台公司运作方面,对平台公司进行定位。
  
(1)债务方面
  
按照国务院及人民银行、银监会的要求,金融机构对融资平台公司项目逐个开展重新评审和风险排查,梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况,地方政府在此背景下应针对融资平台公司的实际情况,采取有效措施,督导融资平台公司做到已发放贷款与具体项目挂钩,落实项目资本金,为融资平台公司减轻债务包袱。
  
(2)做实资本
  
政策伊始,地方政府应尽快为融资平台公司注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度,做实资本金,为融资平台公司市场化运作提供资金基础,实现既有债务与地方财政彻底剥离,也为地方政府职能转型提供保障。
  
(3)资产整合与平台重构
  
对融资平台公司进行规范和重组,按未来公司的发展定位,对于与业务不相关的公益性资产、享受政策支持的项目等进行剥离,为平台公司减轻运作包袱;同时,根据业务发展需要,通过对区域内国有资产和资源的重组和整合,将城市资源和国有资产集中进行归集,全力打造综合性城建融资实业型平台公司,做大业务规模,培养专业能力。在此之上此外,积极探索区域投融资平台的协同发展,尝试区县平台整合和跨地市区域的平台整合。
  
2、规范企业运营
  
(1)建立健全的法人治理机构
  
融资平台公司需构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构,要推动融资平台公司由事业法人向公司制法人转型,真正确立其市场主体地位,实现完全市场化运作。
  
(2)优化内部管理,做实管理基础
 
充分考虑融资平台公司未来的职能定位、业务板块等,设置合理的组织架构及授权体系,并清晰部门职能、岗位职责分工等,做实平台公司的内部管理架构,提高运营效率。同时,针对集团化运营的融资平台公司,应结合平台的职能定位、业务发展规划等,对下属参控子公司进行系统梳理并分类,针对性地设计管控模式,充分激活各子公司的发展动力。
  
(3)强化人力资源团队建设
  
  做好人力资源发展规划,多渠道市场化吸引人才,实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配,形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。注重人才梯队的培养,确保引进的人才符合公司未来发展的要求。
  
(4)推进平台公司的改制
  
建立产权机制,通过管理层持股、技术入股、职工持股等手段,推动企业股权多元化和股份制改革,激发内在活力。
  
四、总结与前瞻
  
党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。5月20日,国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》(国发18号文),提出剥离融资平台公司的政府融资职能。6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。10月2日,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,全面部署加强地方政府性债务管理。10月8日,国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发45号文),根据新修订的预算法部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。  
  
一切事物都是时代的产物,在1994年分税制改革和中国城镇化建设的大背景下,地方政府融资平台应运而生,对我国城市建设做出了不可磨灭的贡献。然而时移世易,所谓“成也萧何,败也萧何”,在原有财政体系下异军突起的融资平台公司,在未来财政体系的变革下,将面临更加严峻的考验。  
  
虽然前行的道路还需要摸索,但方向已然确定。我们预测,在今年底或明年初,国家将出台政策,全面放开省级地方政府债券的自发自还。此外,国发45号文的出台有着非常强烈的信号指向,因为预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏,我们认为财税体制改革将在今明两年取得决定性进展,并将在2016年基本完成,而对于地方政府性债务的规范管理和融资平台的职能调整,也将配合着调整到位。  
  
当融资平台债=地方政府债=中央政府债的逻辑链条被斩断,地方政府融资平台将失去地方政府的信用背书和土地财政的支撑,独自面对市场的竞争。当然,这个转变不是一蹴而就,可能需要数年甚至更长的时间去改变。对于政府融资平台而言,在适应国家政策调整的基础上,未雨绸缪,早做谋划,为未来成功转型打基础,这是当务之急。
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