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地方债新规要点及看点整理

  国务院办公厅10月2日对外发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,全面部署加强地方政府性债务管理。这标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。
 
  多年来地方政府举借政府性债务,在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用。从审计结果看,目前我国政府性债务风险总体可控,但在债务举借、管理和使用等方面也存在一些需要解决的问题,有的地方存在一定的风险隐患。《意见》的出台,对加强地方政府性债务管理,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展具有重要意义。
 
  一、政策历程
 
  2013年11月,党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
 
  2014年3月《政府工作报告》:建立规范的地方政府举债融资机制,把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度,防止和化解债务风险。
 
  2014年6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。
 
  2014年8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。
 
  2014年9月23日,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,全面部署加强地方政府性债务管理。
 
  二、主要目的
 
  解决地方政府性债务“怎么借”、“怎么管”和“怎么还”。《意见》主要内容包括:一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施,解决好“怎么借”的问题。二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施,解决好“怎么管”的问题。三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施,解决好“怎么还”的问题。此外,为确保改革平稳过渡,《意见》明确提出妥善处理存量债务,既要确保在建项目后续融资,又要切实防范风险。
 
  三、五大看点
 
  1、借债:只能通过政府及其部门举借
  
  借债,首先要明确怎么借?谁来借?借多少?
 
  根据这份意见,“经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。”
 
  意见同时明确“地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。
 
  财政部预算司有关负责人介绍,今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”,不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下,地方举债的实际规模由本级人大决定。
 
  2、用债:债务资金不能用于经常性支出 
 
  地方政府借来的钱,当然不是想花到哪里就花到哪里。
 
  对于地方债务用途,意见中明令,“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出”“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制”。
 
  对于使用债务,还要有硬性的监督。“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”这份最新规定明确要通过预算之手来管理债务。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示,允许以债偿债是符合国际经验的,但注意是“适度”。
 
  3、还债:中央政府不救助
 
  谁举债谁负责,此次出台的意见突出强调地方政府偿债的“责”,明确“地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。”“分清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还,风险自担。”
 
  当然,对于债务风险防范要贯穿各个环节。财政部预算司有关负责人介绍,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,是地方政府举债应当遵守的道德准则。
 
  4、平台:推广政府与社会资本合作模式
 
  融资平台公司是原来地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道,那么新《预算法》允许地方举债并限制举债只能通过政府及其部门发行债券之后,对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后怎么办?
 
  意见中明确三个渠道:
 
  ——对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,其债务等同于一般竞争性企业债务;
 
  ——对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广政府与社会资本合作模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担
偿债责任;
 
  ——对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。
 
  5、过渡:在建项目允许按原协议融资
 
  意见中同时制定了各项过渡期措施。对项目自身收入不够偿还的债务,通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施,增强偿债能力。对确需政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产。
 
  意见还明确:“地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”
 
  (根据扬子晚报和国信证券研究所相关内容整理)
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