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周小川详解存款保险制度

3月31日,酝酿多年的《存款保险条例》正式出台,并将于5月1日正式实施,事关中国金融问题的基础工程之一——存款保险制度终于瓜熟蒂落。

利率市场化、汇率市场化、资本项目可兑换、存款保险制度均为中国金融改革的系统性工程,存款保险制度的设立标志着中国金融市场化改革取得重要积极进展。而作为中国金融改革的灵魂人物,周小川遵循渐进改革的路线,在各种现实考量之间权衡,有序推动各项金融系统工程不断取得新突破。

存款保险制度的出台有利于促进中国金融业深化改革和健康发展,但其从谋划到落地,如何进行制度设计?在加强金融监管的同时如何防范道德风险?这都关系到存款保险制度的有效运行。对此,中国人民银行如何进行通盘考虑?

3月29日,博鳌国宾馆,出席博鳌亚洲论坛2015年会的中国人民银行行长周小川,在这里接受了凤凰财经、第一财经日报、腾讯财经等媒体的采访,就中国存款保险制度背后的设计理念以及推进过程中的现实考量进行交流。

周小川认为存款保险制度,既可保护存款人的利益,有效防范和化解金融风险,促进银行业健康发展,又可引入竞争机制促进金融创新。在制度设计过程中,面临的一个重要问题是如何在加强监管和防范道德风险之间进行平衡,为此条例征求意见稿突出早期纠正与风险差别费率等措施,在加强对存款类金融机构市场约束的同时,以制度之手限制其道德风险。

在正式颁布之前,《存款保险条例征求意见稿》发布已有4个月的时间,周小川表示从征求意见的情况来看,社会各方面反映总体积极正面,这也为制度顺利推出奠定了基础。

随着今年5月1日《存款保险条例》的正式实施,中国存款保险制度开始正式运行,中国金融业不仅多了一道保障,也为市场化改革注入更多活力。凤凰财经对本次访谈内容进行了梳理,以飨读者:

存款保险制度(下称存保)的起因和设计的初衷

凤凰财经:存款保险制度从研究到落地,经过了20多年的艰苦努力。中国为什么要出台这一制度,其背后深层次的原因是什么?

周小川:存保制度的初衷要从一个基本问题说起,就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业,就有市场退出的问题;如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业,也可以不搞退出机制。

上世纪90年代,业界开始研究存款保险制度的时候,对于银行业是否要竞争,这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉,之所以叫命脉,意味着对国家高度重要,国家要管控,也意味着如果出点事,其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为,如果重要且敏感,国家指定几家即可,其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演,当时有人认为,既然是国家经营,有没有存保制度无所谓,而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。

后来大家逐渐认识到,银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好,把钱用好,把资源配置好。竞争有利于把钱用好,把资源配置好,而且竞争还可以改善服务态度,推动产品创新。只有少数几家银行,服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多,但是到了基层,一个地方只有一两家银行,就可能出现局部性垄断,而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此,大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。

如果说竞争性服务业允许竞争,那么又带来了一个新的问题,在所有制意义上,民营能不能参与?答案应该是可以参与。但若可以参与,倒了怎么办?当然,其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债,但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件,但由于杠杆高,一旦倒了的话,储户损失震动会比较大。这时,国家就面临管还是不管、救还是不救的选择,是顺其自然还是适当保护储户,维护社会和金融稳定?

如果要维护金融稳定,那是不是用纳税人的钱?纳税人这个概念过去在中国用得还不多,如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱,那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。

目前总体上是按照这个初衷来设计的。通过建立存保制度,有助于促进完善金融机构市场化退出机制。有了存款保险机制,竞争规则和行业准入就好办了,也就是说,不怕准入上放松一些,出了问题有存款保险,不会引起特别大的震动。

早期纠正:监管合作基础上的有益补充

凤凰财经:存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上?

周小川:由于宏观调控、或者宏观环境变化,导致银行直接从质量较好的状态,一下子进入到面临关闭风险的阶段,这样的情况并不多见,当然也不能完全排除这种系统性金融风险。

早期介入主要还是严格执行会计准则,密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说,看风险主要看两条:

一是所谓合规性,按照现有的规则,看现在的资本充足率是8%、7%,还是6%,一般而言计算过程比较简单明了。不过,在处理复杂资产的会计方面,有时也挺复杂,只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。

二是所谓风险判断,主观因素大一点。也就是说,这个产品从会计上看没什么问题,但是实际上潜在风险很大,经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断,监管部门都是正常进行的,但也要考虑大的周期性的风险,这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。

不过存保最开始给付的时候,主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行,通过合规性和资产质量的计算,来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正,给银行稍微上一点“紧箍咒”。因此,总体而言,存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。

凤凰财经:为什么说存保有助于增强监管?

周小川:存保有一个通过运行积累经验的过程。首先,有差别费率和早期纠正这些功能,就需要和监管机构合作,建立在监管信息共享的基础之上。

差别费率和早期纠正给监管增加了一个辅助的手段,使得监管更加有效。从微观监管来说,现有的法规规则还是讲合规性的比较多,也有一部分是讲风险监管的,但是对于不合规之后怎么处理,这方面的工具和手段讲的比较少,关注度也不太够,在这个意义上,存保的早期纠正主要是对不合规之后处理手段的补充,有助于共同提高监管的效率。

真正到了破产清算的时候,破产清算的过程到底有没有效率?例如海南发展银行,清算拖了很多年仍未完成,还有一些证券和信托公司,清算清盘的效率非常之低,历时五年以上十分普遍。清个盘为什么要这么长时间?从实践情况看,主要还是因为储户的赔付比较敏感,往往容易导致上街闹事等社会不稳定问题,司法上自然也就会要求在储户赔付的问题解决了之后再进行审理,这样拖的时间就会比较长。为此,银行破产就需要一个规则,否则如何赔付储户就容易出现讨价还价。过去的规则是分对私、对公,只赔付个人的,对公的存款则不赔付,这里说的对公存款是指各类机构的存款,包括企事业单位,社会团体等单位的存款在过去都是不赔的。

而且,对公业务情况很复杂,有的说存款是私人凑的钱,看着是机构的,后面其实是工人和农民,比如说是工会的账户,后面是工人群众的保护性基金。那么,按照过去的规定,对公的就不赔付,所以导致存款保护与不保护、保护谁与不保护谁这类规则都是不太清楚的,所以破产效率就比较低。

存保基金先行:日后平稳过渡

凤凰财经:目前存保制度的启动模式是存保基金,这样的安排是基于怎样的考虑?以后是否要逐渐过渡到类似联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构?

周小川:独立机构的模式确实有其优点,可能更加客观一些,其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。

但是,独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么?成立一个机构,总是要招募人员、建立办公场所、开办费,等等,保费尚未充分积累就有很多成本支出,社会上就会有意见,如果此时发生一定数量的银行倒闭,存款保险赔付资金不够用,就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。

其次,如果钱不够用,就有可能导致公共支出给予救助,这与存保制度的初衷是不符的,建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高,说不定还得用纳税人的钱。

经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的,并不平稳。经济好的时候,没几家机构会破产,但一旦经济出现大的问题,破产就可能会成批出现。因此,现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保,积累保费,否则赶上问题的时候,没有存保制度或者保费不足,就会不得不用纳税人的钱。

若保费设计合理,运转一段时候以后,就会有一定的积累,届时等条件成熟,就可以平稳过渡到独立机构了。

凤凰财经:存保基金在运营和投资方面有怎样的安排?

周小川:保费的设计则类似车险的精算,也就是说,保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付,同时略有积累,从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态,若保费收得特别多,人家会批评你像盈利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加,是不谋求盈利的,只是在经济处于好周期时才略有积累。

存保基金要建立威信,万一投资有损失,争议就会非常大。因此在投资方面,存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则,只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说,只拿正常的平均利率。

 

(责任编辑邮箱:shengxch@efnchina.com

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