中国城乡一体化发展报告•北京卷

 2014年，北京市围绕落实首都城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的目标，着力稳增长、促改革、调结构、惠民生，首都经济社会持续稳步发展，城乡一体化呈现新亮点。无论是在农民增收、农村基础设施建设、公共服务均等民生领域，还是在集体经济优化升级、新型城市化推进、城乡结合部改造、城市病治理等体制机制领域，北京均取得了新的成绩。

 2014年，北京市实现地区生产总值21330.8亿元，比上年增长7.3%，处于经济运行的合理区间。农业经济基本保持稳定，总体规模略有下降，部分产业实现增长。农村居民人均纯收入达到20226元，比上年增长10.3%；扣除价格因素后，实际增长8.6%，高于城镇居民人均可支配收入增长幅度。2014年北京城乡一体化有诸多亮点。开始实施48个新型农村社区试点，提升新农村建设水平，加快农村城镇化建设步伐。开展第一道绿化隔离带地区城市化建设试点工作，在第二道绿化隔离带地区探索乡镇统筹利用集体经营性建设用地方式方法。在稳步推进城乡结合部50个重点村改造的基础上，又划定了60个城乡结合部重点地区予以重点治理。农村环境建设和节能减排工作全面铺开，为保障APEC会议环境质量和治理北京空气污染做出了贡献。城乡社会保障一体化也有新进展，实现了城乡居民基本医疗保险筹资标准统一。

 存在的主要问题表现在：在首都功能优化过程中，城乡关系仍是主要制约性因素；集体经济发展的活力和内在动力仍然不足；城乡结合部问题的解决仍需时日等等。

 蓝皮书对二道绿隔地区集体经营性建设用地乡镇统筹利用的路径进行了探索，认为乡镇统筹方式配置集体建设用地资源，能够发挥规划引领的积极作用，规避《土地管理法》的法律局限性，发挥社区机制的积极作用，形成资源配置的社区、政府与市场的耦合机制；通过重大项目带动、产业就地升级、腾笼换鸟改造等路径，实现集体经营性建设用地乡镇统筹利用。

 蓝皮书研究成果显示，北京集体建设用地现状特点一是规模大，与国有建设用地基本持平；二是自土地规划实施以来，集体建设用地增速总体上呈放缓态势；三是土地利用粗放，基础设施和公共服务设施薄弱；四是业态低端，经济效益低下，集聚大量外来人口就业和生活。从规划管理的角度看，要促进集体建设用地的集约、高效利用，要加大对集体建设用地规划统筹力度，组织编制和实施集体建设用地专项规划，继续完善土地一级开发模式，多途径开展生态环境综合整治，积极探索集体土地流转和入市模式，加快推进集体建设用地的确权发证，稳步推进农村集体建设用地使用制度改革，强化规划实施管控，建立健全利益调节机制。

 展望新的一年，北京城乡发展面临重要机遇，绿色发展、城市功能优化、农村土地改革创新等新要素会助推北京城乡发展的可持续性和科学性。

 十八大以来的中国城乡一体化：回顾与展望摘要

十八大以来，中国城乡一体化发展在制度上、政策上有破有立。纠正了一些过去城市化的偏差，提出了新的思路，并初步取得成效。在破的方面，主要是纠正了城市化过程中的求快、求大、求洋；降低国民经济对房地产产业的过分依赖等。在立的方面，是以人为本，推进以人为核心的城镇化，解除城乡户籍藩篱；把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，优化城镇体系布局；着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，强调城镇化中的生态文明；传承“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的城乡文化。在新的城乡关系发展方针指引下，农民收入增加很快，乡村基础设施不断完善，发展基础不断夯实。但是，中国城乡一体化仍然面临很多历史和现实的约束，需要突破和解决，如发展观念、利益协调、产业匹配、要素自由流动等。为了更好地推进中国城乡一体化，要尊重中国地大、各地差异较大的国情，遵循城乡互动而不是对立的城乡规律，促进乡村合理改造，做好基础设施、人才等各种配套建设。

乡村发展中的企业

涉农企业是中国近几年城乡一体化中的重要现象，在土地流转、规模化、设施农业、产业化方面有较大作用。涉农企业在与当地农村农民的经济联系方式、社会关系形式等方面也存在多种模式。但是，无论何种模式和形式，涉农企业也想在城乡关系建设、乡村发展、企业自身利益方面取得良好效果，必须要扎扎实实做好农业这个文章，而不是试图作为寻租、改变土地用途的途径，并以自身为枢纽，处理好与县乡政府、村组织、村民的利益关系。

结论：涉农企业对农民主体地位的尊重和对农业发展的贡献为本分，涉农企业才不会发生异化。

观点一：中国缺少城乡区分的功能本质划分

中国实践上存在城乡区分，但这种区分更多是从行政上，而不是从城乡所内含的本质属性上进行的。例如，2006年3月10日，中国国家统计局发布《关于统计上划分城乡的暂行规定》，对“城镇”和“乡村”进行了新的划分。其中第四条规定，“城镇”是指在中国市镇建制和行政区划基础上，经该规定划定的区域。“城镇”又包括“城区”和“镇区”。第五条规定，城区是指在市辖区和不设区的市中，经该规定划定的区域。根据该规定，城区包括：

街道办事处所辖的居民委员会地域；城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。镇区是指在城区以外的镇和其他区域中，经该规定划定的区域。镇区包括：镇所辖的居民委员会地域；镇的公共设施、居住设施等连接到的村民委员会地域；常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。乡村是指：以上划定的城镇以外的其他区域。

观点二：要构建平等、独立、互动的城乡一体化

人类社会的健康持续发展需要多样性和综合性，这对人口众多、幅员辽阔的中国更是如此，需要多个层面的协调发展，十七大报告在继物质文明、精神文明、政治文明、社会文明之后，又提出了生态文明。十八大强调“五位一体总体布局”。其实，城市和乡村作为人类存在、发展的空间形态，在发展不同文明上具有不同的相对优势，必须认识、重视这种相对优势。在二战期间，当时的英国政府为了捞取“政治资本”，许诺战后政府将把解决城乡社会存在的经济社会差距问题，作为头等大事，并让社会活动家霍华德进行相关调查。霍华德在他的著作《明日，一条通向真正改革的和平道路》中提出的建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，后来称之为“田园城市”。事实上，田园城市实质上是城和乡的结合体，包括城市和乡村两个部分：城市四周被农业用地所围绕；城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应；农产品有最近的市场，但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地归全体居民集体所有，使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金；在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有。城市的规模必须加以限制，使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。

首先，强调城乡的差异化。城乡一体化不是城乡同样化，更不是所谓的“去农村化”，否则就可能城镇不像城镇、农村不像农村。城乡一体化、推进新农村建设，不能盲目套用城镇化建设的做法，简单地撤村并居，让农民上楼。城镇和农村应当和谐一体，各具特色，相互辉映，不能有巨大的反差，也不能没有区别，新农村仍然是升级版的农村，不是缩小版的城市。城乡一体化的前提是要对城乡进行角色定位，例如，在城市思维主导下，一些乡村楼盖得很高，农民上楼了，但生产、生活不方便了，生活成本高了，没有田园式生活了，生活废弃物也没有消解的空间了。

其次，重视乡村特殊的地位，在城乡互动中实现平等发展。乡村不是单纯的被救助者，乡村具有难以替代的功能。只有传承乡村文明，保留田园风光，发展现代农业，实现人与自然和谐发展，才有美丽乡村。让“居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，“不砍树，慎填湖，少拆房，在原有村庄基础上改善居民生活”。这是中央城镇化工作会议提出的城市就是城市，农村就是农村的经典性概括，是整个中国发展空间形态的共同需求。在这方面，山东省青州中德合作规划仍然具有科学参考价值，德国巴伐利亚州模式，即城乡生活等值化理念，以农民为主体，以农业为基础，“不用以土地换工厂”，建设好的农村基础和服务设施，农业合作，整理农田，提高农村教育水平等，仍然具有可持续发展理论与实践价值。

再次，要提高乡村生产、生活、文化条件。要加快农村公共基础设施的规划和建设，改善水、电、路、气、房，建设污水垃圾处理设施。要搞好新农村建设规划，根据农村人口的变化，本着方便生产和生活的原则，合理调整村庄布局。要为农民设计房子，农民房子缺少科学规划，布局和设计不合理，会造成很大的浪费。要推行农村垃圾就地分类减量和资源回收利用。要尊重农耕文明，建立中国传统村落档案，推进传统村落保护发展。浙江省“千村示范，万村整治”的理论与实践是中国城乡一体化的成功经验。

建立最严格的工商资本准入农业制度，预防“非粮化”、“非农化”倾向。既要引导工商资本下乡发展企业化经营的农业，让工商资本真正成为发展现代农业的引擎，又要将可能产生的负面影响监管和控制在最小范围内，又要保证粮食安全和农民利益的战略目标，从而推进农业现代化的发展，使其成为工业“反哺”农业的重要力量。

观点三：让农村土地权利回归农民，防止有权相关人士成为一夜暴富的“新土豪”

当前，我国土地市场方面的乱象在很大程度上与现行土地市场制度存在的诸多弊端不无关系。由于产权不明晰，集体所有的界线模糊不清，加上权力约束机制不健全，操作过程不透明，使得地方政府在征地过程中占据绝对主导地位，农民利益无法得到应有的保障。在很多情况下，由农村集体土地转化为城市国有土地过程中产生的溢价中的大部分被地方政府和开发商占据了，由此造成的拆迁暴力冲突、农民上访事件不绝于耳，社会不安定因素明显增多，安全风险空前加大。必须加快体制机制改革步伐，对于存在弊端的相关法律法规条款进行研究，该修改的修改，该废止的废止，建立健全公开、透明、规范的征地制度，要进一步明晰农村土地的产权，保障被征地农民的合法权益，让依法拥有的农村土地和宅基地房屋出让权、租赁权、转让权回归农民，让农民拥有依自己心愿签署土地和房产契约的自由，从根本上转变农民在土地市场中的弱势地位。同时，要明确地方政府土地出让的权力边界，加强土地市场的产权制度和交易制度建设，加大土地确权的监管力度，严格防范有权相关人士以“村委会”或“村集体”的名义滥用农民土地权利，防止其借此机会成为“合法的”、一夜暴富的“新土豪”。

观点四：京津冀三地就业协调机制和跨区域的就业管理机制有待建立

三地尚未建立起区域内就业服务的协作管理机制，在管理制度设计上未充分考虑公共就业服务要素在不同地区之间的有效对接和自由流动，三地难以协调决策、统一行动。首先，高层次的就业合作磋商协调机制还没有建立。尽管京津冀进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层就业协调机制，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。其次，缺乏整体合作的就业理念和合力。三地还不同程度地存在本位主义对区域性的重大就业问题专注度不够，共荣共赢、统筹规划的整体就业合作理念尚未形成，因而就业合作的动力不足、合作步伐缓慢。最后，以市场机制为主，辅以政府宏观调控的就业合作机制有待完善。

区域内缺乏一套跨区域的就业管理机制。三地就业服务协同发展进程中，会涉及需要跨区管理的一系列就业问题。在现有的区域行政管理体制条件下，京津冀就业机构以自身利益最大化而不是以整个区域的利益最大化为出发点来进行决策并采取行动，区域内没有统一协调的公共就业管理组织。因此，区域的公共资源管理难以开展，而良性的、高效的、区域的公共就业资源管理机制的建立也无从谈起。

观点六：促使“精英文化”大众化，推动城乡文化的融合

从“进城务工”与“留守乡村”人员文化需求上的问题可以知道，在农村文化发展中，精英起到一种主导作用，而精英文化如何让大众接受和认同，这就提出了“精英文化”大众化的问题，解决这个问题，是城乡文化一体化的中心课题，也是实现城乡文化一体化发展方式的一种选择。

当前，城乡文化互动过程中大众文化与精英文化呈现出一种既冲突又融合的局面，总体来看进城务工人员与乡村留守人员这两大群体，我们可以发现在文化活动参与的主动性、文化内容的多样性、文化形式的多元性等方面问题是比较突出的。进城务工人员与乡村留守人员很多时间在很大程度上缺乏主动性的参与，而是被动地接受文化活动；文化活动的内容及形式有限，很多时候是政策性的活动，忽略了受众的真正需求。要改变这种情形，在引入大众文化及精英文化之后，我们发现很多问题可以得到很好的解决。城乡文化的互动过程中，农村文化的本质并未丧失，其内容是以新的形式——很大程度上是大众文化，在未来展现给世人，很好地将新旧因素结合，以全新的姿态踏进现代化的浪潮之中。

进城务工人员入城、乡村留守人员面对外来文化等所引发的城乡文化冲突问题无外乎集中在城乡文化的主体、内容、渠道三个方面：在主体方面离不开政府的政策支持、文化产业从业人员和大众素质的提高；在内容方面需要加快大众文化与精英文化本土化的发展；在渠道方面则需要发挥大众传媒的强大促进作用及高效良好的反馈渠道的构建等。解决好这三个方面的问题，在城乡文化互动过程中大众文化与精英文化就能够很好地互动、融合。

精英文化大众化是城乡文化一体化发展进程中关键的一步，精英文化当下处在一个略显尴尬的境地，其大众化是一个契机，应当受到重视。在未来，精英文化与大众文化的对话与转化是不可避免的，我们能够做的就是努力让二者的对话与转化之路少一些阻碍，多一些助力，唯如此城乡文化一体化之路方能走得更踏实。

观点七：农业现代化是推动农业大市城乡一体化发展的重要途径

农业大市要实现城乡一体化发展，必须打破城乡间分割壁垒，统筹城乡规划和功能分区定位，实现农业现代化和产业化发展，提高土地规模化和集约化利用水平，大力发展农产品加工，推动农业劳动力转移，建立起合力推进城乡发展一体化的机制体制和政策措施。齐齐哈尔市利用节能减排财政政策综合示范的契机，推动农业经营规模化和农业生产机械化，加强农业支撑服务体系和农村基础设施建设，实现传统农业向现代农业转变；大力发展绿色食品加工业，推动食品工业升级和产品结构转型，吸引食品龙头企业落户齐齐哈尔，带动上下游产业发展，培育自主品牌和商标，为食品工业全产业链发展提供技术创新和技术服务支持，突破食品深加工业向纵深发展的技术障碍，为食品加工业加速发展提供丰富、高品质的原料，缩短食品加工业中间环节和物流成本，提高农副产品附加值，增加农民种植积极性和农业收入；加强农村环境综合整治，控制畜禽散养，推动集中养殖，扩大养殖规模，对畜禽粪便集中处理，开展沼气生产，沼渣沼液循环利用，最大限度削减农业源污染，加大综合治理土壤污染，禁止使用高毒、高残留农药，推广测土施肥技术，减轻农药、化肥使用对嫩江干支流、土壤和农产品的污染，率先在人口较多、较发达的中心镇建设集中式城镇污水处理设施，并逐步扩展到其他乡镇，提高以秸秆为重点的农业废弃物综合利用能力和水平，通过这些措施，将削减畜禽养殖业化学需氧量7800吨，氨氮削减3200吨以上，年综合利用秸秆等生物质能50万吨标煤以上。同时，将新型工业化、新型城镇化和农业现代化有机结合起来，按照“优化城区、壮大县城、规划乡镇、控制村屯”的思路，通过市场化流转农民土地使用权，发展合作社，培育与农业密切相关的工业和服务业，推动农村剩余劳动力就地转移和人的城镇化，走城区-城镇-农村全面协调可持续发展的道路，使齐齐哈尔城乡一体化发展走上快速、健康、持续的轨道。

观点八：以“新型中心社区”建设引领城乡一体化发展

陕西省铜川市挖掘重点镇和中心镇的区位优势和经济发展潜力，利用公私合作机制（PPP），以财政资金撬动民间资本，统筹规划基础设施和生态建设，开展“统筹城乡、美丽家园”示范，建设“新型中心社区”，带动城乡一体化发展。一些重点小镇发挥各自特色，黄堡镇把工业基地改造与生态产业园区建设同步推进，产业生态化与城市园林建设并举；照金弘扬红色文化，建设红色旅游名镇；陈炉挖掘古陶瓷文化，建设历史文化名镇，形成了新型城镇化建设的不同模式，为深入推进新型城镇化进行了有益的实践探索，为实现城乡一体化发展积累了宝贵经验。

铜川市的具体做法是：第一，以工业化推进新型城镇化，加快企业园区化步伐，促进土地集约化利用，同时给失地农民提供在园区就业机会，促进周边村庄的城市化发展。以铜川市最大的董家河工业园区建设为依托，重点建设董家河镇及周边2个新型农村社区。第二，以文化和健康产业带动城镇化建设，重点建设3个镇。铜川把挖掘整合文化旅游资源作为资源型城市转型的重要举措，为此，重点建设照金红色旅游名镇、陈炉历史文化名镇和耀州窑遗址保护地黄堡镇，促进文化和健康产业发展。借鉴照金模式，先期对条件较为成熟的陈炉古镇景区进行开发建设。第三，农业集约化促进城镇化，结合4个重点镇的建设，以耀州区“城乡统筹美丽家园”示范为基础，围绕社区“垃圾污水处理、可再生能源利用、绿色建筑、生态绿化、低碳产业”五大体系建设工程，建设20个新型社区，实现农村的城市化，提高农业生产效率，推动农业现代化发展，同时，进一步解放农村富余劳动力。第四，生态文明理念融入城镇化的全方面和全过程，把生态环境保护放在突出位置，强化城市、老工业基地和工业园区生态化建设，把污染物减量化和治理、生态修复和环境美化作为新型城镇化的必备内容，重点建设南北城区之间的生态联接带，修复漆水河生态，把黄堡镇老工业基地改造成绿色生态镇。新型农村社区污水、垃圾、厕所等基础设施完备，根本治理农村卫生环境。第五，以城镇化发展最为薄弱的农村为突破口，在“人的城镇化”方面下工夫，提高农村居民生活环境、生活条件、医疗条件和社会保障能力；按照绿色建筑的标准建设农村社区，提高新型城镇化内在质量，通过“美化”、“绿化”、“靓化”和“文化”，整体推进新农村建设，实现基础设施完善化、社区服务健全化和生态环境优美化。