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中美贸易投资自由化报告

编者按:2014年10月,美国重要智库彼得森国际经济研究所出版了由三位作者弗雷德·伯格斯滕(C. Fred Bergsten)、加里·克莱德·赫夫鲍尔(Gary Clyde Hufbauer)和西恩·迈纳(Sean Miner)联袂撰写的专著《跨越太平洋:迈向自由贸易和投资的中美关系》(Bridging the Pacific: Toward Free Trade and Investment between China and the United States)。

本书第一章题为“迈向自由贸易和投资的中美关系”,是全书核心观点的展示,从宏观视角论述了中美之间达成一项双边贸易和投资协定的必要性、需要克服的障碍、经济背景、该协定可能涉及的内容、如何启动并推进谈判、在正式启动谈判之前的过渡期可以采取的步骤,还提供了韩国与美国之间的自由贸易协定自设想到达成历时七年(2000-2007年)的案例。我们将其摘译在此,供各界读者及专业人士参考。

 

中国和美国是世界上最大的两个经济体,其可观的双向贸易和投资关系正迅速成长。在横跨国际经济、货币、金融、贸易和环境事务多个领域的宽泛议题上,两国越来越多地寻求合作。它们已建立起一个广泛的协商网络,有超过60个工作组每年就一批大范围的议题召开年度会议。它们联合领导了全球经济从2008-2009年的金融危机中复苏。

但在很多事项上,双方也发生了龃龉,并且发生龃龉的事项还在不断增加,在这一过程中每一方都表达了对另一方政策的关切。它们频繁因贸易争端而将对方诉诸世界贸易组织(WTO),间或报复对方设置的壁垒。它们的经济和安全关系中弥漫着猜疑的情绪。它们巨大的外部盈余(中国)和赤字(美国)构成了全球不平衡的重要一环,全球不平衡是二十国集团(G20)为支持世界经济稳定发展一再寻求纠正的一大问题。

这样,考虑如何改进未来中美之间的经济关系,就是自然而必要的事情了。一个改进途径是商定一项全面的中美贸易和投资协定(China-US trade and investment agreement,CHUSTIA)。这样一份协定或将是具有历史意义的,因为它会用一种对地区和全球稳定来讲至关重要的整体性关系,将世界上两个最大的经济体及一对地缘政治对手维系在一起。

从经济上讲,在CHUSTIA框架下,中美各自的全年出口可能增加差不多5000亿美元。美国对中国的出口目前远低于正常经济关系下应该达到的水平(Baily and Bosworth, 2014),未来可能增加几乎一倍。国民收入方面,中国可能增加大约2%,美国可能增加大约0.6%。生产力水平方面,中国可能提高差不多2%,美国可能提高差不多1%。这对两个国家来讲都可能是重要的经济刺激。

相较而言,中国未加入的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)将令中国损失大约1000亿美元的全年收入和出口。中国的两大重要出口市场美国和欧盟之间特惠性质的跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)也将令中国蒙受巨大损失。美国将因中国自己略欠雄心的特惠贸易协定经受最低限度的损失。CHUSTIA或能补偿中美两国特别是中国的这些损失中的很大一部分。

中美之间达成一项协定还可能帮助中美各自实现其内部再平衡的目标,即中国的消费和服务更加壮大,美国朝向更大规模的投资和出口,这两个目标之间是高度互补并互相加强的。决定CHUSTIA可行性的一项关键因素,将是中国实现其改革计划的能力,以及当下的中国政府会否像其前几届政府一样,将贸易自由化视为一种对实现改革计划的过程有助益甚至是有决定性意义的支持。总括起来,达成CHUSTIA并实现宏观经济再平衡,或能有助于显著减少这两个经济体全球经常账户的不平衡以及两国间的双边不平衡。这或将在美国创造大量新的工作机会。美国应当以中国承诺加速实现再平衡,作为美国加入该协定的条件。

对美国的服务业和农业以及中国的制造业来讲,分配效应或会是轻微正面的,而对美国的制造业来讲则是轻微负面的。相较于体量庞大的美国经济中持续进行的转变,就业受到的整体影响特别是净影响会非常温和。在美国,每年大约有5000万个工作机会发生轮替,其中大约2000万个工作机会代表非自愿性离职。我们的估算表明,新增就业岗位或将在向中国出口更多的工业部门中形成,也即每年17万个额外工作机会,在十年准备期当中会累积创造170万个工作机会。

CHUSTIA的不利调整效应或许在于,每年有10万到17万美国工人非自愿离职但无法迅速再就业,这一效应可能在十年准备期中持续。尽管绝对量庞大,这一人群只占每年非自愿离职人数的0.5%到1.0%;十年累积下来形成的100万到170万非自愿离职者,至多代表美国1.55亿劳动力的1%略多。在很多情形下,这一调整效应或只会少量降低受影响部门产出和就业的增长。据估算,美国每一位非自愿离职者的永久收入所得总计至少是125万美元,这种非自愿离职源自CHUSTIA框架下基于更自由的贸易而形成的美国从中国更多的进口。

然而,考虑到自由化的一些特性,调整的负担意味着准备期得延长。美国政府提供额外的支持措施或许是有必要的,特别是对美国的制造业部门来讲,它们面对着来自中国进口产品日趋激烈的竞争。美国应采用一项更强有力的贸易调整扶持计划,或者强化奥巴马总统业已提出的多项工人培训计划;这些计划应与CHUSTIA结合,如果在政治上有可能,应早些采用。

对中美两国而言,除了经济上的收益,CHUSTIA理应降低两国之间发生经济冲突的风险,限制两国当下和将要进行的特惠贸易交易中彼此固有的歧视,并通过减少目前盛行的怀疑情绪来加强双方的整体关系。通过培养两个最大经济体之间更加深层次的纽带关系,因而限制两国之间因争端而产生的始料不及的风险,CHUSTIA 或能为当今世界提供一种重要的公共品。

本书并非要为实现更高程度经济一体化的任何唯一路径提供论证。通过传统的双边协定,或者中国与其他亚洲国家一道加入TPP,中美之间可能实现更自由的贸易。假如在不远的将来能够缔结,TPP可以与亚洲的区域性全面经济伙伴协定(RCEP)接榫。作为2014年亚太经合组织(APEC)论坛的主办国,中国已提交了建立全面的亚太自由贸易区(FTAAP)的可行性研究,该自由贸易区可以将TPP和RCEP包括在其中,或与其中之一或两者一道共同存在。在任何一种情形下,中美双方之间达成附属协定,对处理地区框架之外诸如宏观经济再平衡这样的双边事项来讲,大致都是必要的。当日本近期加入TPP谈判时,类似的附属协定已经达成了。

中美两国之间走向自由贸易,既可经由包括全部重要议题的单独一项全面协定,也可经由按部就班、针对一个个具体事项达成的系列协议,后一种方式已由目前的双边投资协定(BIT)谈判起步。后一方式可将若干业已进行中的复边谈判(有的是与中国进行,有的并未与中国进行)包括在内,加以清点,并且中美协定在其中将对这些谈判的整体成功起到统摄全局的作用。这些复边谈判包括:服务贸易协定(TiSA)、环境商品协定(EGA)中的去除关税协定、国际技术协定之二(ITA2),以及中国加入的世界贸易组织(WTO)框架内的政府采购协定(GPA)。投资之外的单独协定或可也在关税、农业和政府采购方面达成。这些协定可以为最终达成一项全面协定奠定坚实基础。

美国的主要要求理应是,中国须将其迅速增长的服务业部门自由化,因为这可能推动美国出口商品和就业机会的大规模扩张。服务业自由化还可能推动中国实现意义重大的再平衡目标,并推动中国国内服务业的快速发展,因而服务业自由化或可成为一项旨在实现自我平衡目标的单独协定的候选主题,这一协定可经由双边谈判或者TiSA谈判达成。

其他优先谈判的事项包括知识产权(IPR)保护,由国有企业(SOEs)、竞争政策以及BIT之外的境外直接投资(FDI)组成的投资集群,以及确保有效执行CHUSTIA的争端解决机制。作为签订自由贸易协定的伙伴国家,中国可以优先获得美国供应的天然气。除了农业和能源产品,以及特别是包括高技术产品在内的产品,其他涉及面更广的出口控制事宜,对中国来讲也是具有高度优先性的事项,美国必须加以应对。

至少有两项重要事宜(网络间谍和货币),须经平行的、可能是多边的谈判而非双边或地区性的贸易协定,才可能得到最妥当处置。劳工与环境,特别是气候变化这样的事项,若能以相似方式应对,或将是令人满意的。若在这样的备选方案上无法取得成功,所有这些事项都将不得不依据其在美国的高度优先性而被纳入到CHUSTIA当中。基于本研究的分析,我们建议,在可接受的范围内,中美两国应当寻求对两个经济体之间的贸易壁垒进行最广泛、最深刻的削减;为实现这一目标,最早可能完成的步骤是中国与若干其他亚洲国家一道加入TPP。如果TPP这一区域性解决方案无法在合理期限内达成,两国应寻求商定双边性质的CHUSTIA。

在不远的将来,考虑到它们目前与其他国家进行的贸易谈判,以及相关事宜的高度敏感性,中国和美国不大可能着手开启与CHUSTIA相似的议程。然而,通过平静的磋商,通过由持续的复边谈判形成的可能是部门性的协定,通过设立新的动议来清理重大的并行事宜,两国理应开始铺路。这些预备性步骤理应帮助这两个国家尽早发起一项贸易动议。

 

谈判背景


1993到1994年间,中国和美国清楚表明了在两国间实现自由贸易和投资的愿景。在1993年于西雅图举行的APEC首次峰会上,中美两国加入到APEC论坛中,表达了上述看法,宣称他们的目标是“在亚太地区实现自由、开放的贸易和投资”。随后一年,APEC领导人在印度尼西亚的茂物聚首,发表了实现“茂物目标”(Bogor Goals)的宣言。这份雄心勃勃的宣言要求,APEC工业化地区到2010年、发展中经济体到2020年实现自由贸易和投资。由于中国当时是发展中国家,并且如今仍然是,到2020年实现贸易自由化理应被视为中国的确切目标。APEC的目标是支持亚太地区经济的可持续增长,过去二十年来,APEC在每一次年度峰会上都承诺实现茂物目标。

过去二十年间,在实现这一目标方面已取得可观的进步。1990年代晚期到2000年代早期,中国推行了一些单边贸易自由化计划,这些计划通常在APEC峰会上大张旗鼓地宣布。中国在历经15年谈判后于2001年加入WTO,以及美国同时接纳中国为永久正常贸易关系(PNTR)国家,是这一过程中具有象征意义的进展。结果是,中国大力削减了一些关税并为实现更进一步的自由化而在覆盖广泛的事项上做出了承诺。

但在同一时期,中国和美国与其他不少国家达成了特惠贸易协定(中国是14个国家,美国是20个国家),因而,在持续有选择地削减贸易壁垒的同时,这两个国家却越来越歧视对方。美国的大多数自由贸易协定是与较小的国家达成,中国与其他国家达成的协定在覆盖面上相对不是很突出,所以两个超级大国间不利的贸易转移效应是微弱的。主要的例外是美国在1994年与加拿大和墨西哥达成的北美自由贸易协定(NAFTA),以及美国与澳大利亚在2007年、与韩国在2012年达成的协定,但这些协定造成的负面影响仍然比较轻微。

近年来,随着中美两国都决心启动新的大型区域性特惠贸易协定,中美贸易关系发生倒退的可能性大大增加。美国再度启动了TPP谈判,在日本于2013年加入后,参与TPP谈判的目前包括12个APEC成员国。TPP若成功实施,假定其成员国仍为目前的12个,到2025年,中国的年收入和出口或将损失大约350亿-450亿美元。包括韩国和印度尼西亚在内,假如有新的成员国更早加入TPP(这是合理的),中国的代价可能增加到每年1100亿美元。作为中国最大的两个出口市场,美国和欧盟之间的TTIP进一步增加了发生重大贸易转移的危险。

在中国方面,中国目前正积极与韩国和澳大利亚进行两项重要的双边协定谈判,并为达成一项东北亚三边协议,已与韩国和日本展开谈判。为达成RCEP,中国还正与澳大利亚、印度、日本、韩国、新西兰一道,与东南亚国家联盟(ASEAN)进行加入“东盟+6”谈判,而RCEP可能发展成为东亚自由贸易区(East Asia Free Trade Area)。这些协商中的任意一项都可能包含较TPP更加表面也更少基于规则的自由化,并且可能将花费漫长得多的时间才能完成。但中国的亚洲路线很明显是在平衡美国领导的太平洋路线,对更广大的地区,特别是对美国和中国来讲,这预示着一种潜在分裂的经济图景(Petri,Plummer和Zhai,2012)。2014年4月,国家主席习近平还提出,中国和欧盟应当“积极探索建立自由贸易区的可能性”,而欧盟谨慎暗示,“一旦条件成熟”,其“乐意设想”达成一项协定(Shawn Donnan和Andrew Byrne, 2014)。

至少部分是回应这一局面,中国和美国最近启动了在彼此之间寻求自由(或至少是更自由的)贸易和投资的进程,这一进程敏感但具有潜在历史意义。2013年6月,在奥巴马与习近平的峰会上,中美两国为达成BIT进行了热烈商讨;2014年1月,中美BIT谈判完成了第11轮。中国在2013年晚些时候请求加入美国倡导的复边TiSA,并在2014年早些时候为降低其EGA贸易关税而加入了一项新的动议。两国都已为巩固GPA和ITA2付出不少努力,但截至本书写作(2014年年中),这两项谈判均陷入停滞状态。

但为实现彼此及与其他国家之间贸易和投资的自由化,中国和美国已在投资、服务贸易、政府采购、信息技术以及EGA产品关税这样一系列事项上付出重要努力,这些事项或将构成两国寻求达成的任何协定的重要组成部分。2013年,中国开始显示出与TPP互通有无的不小兴趣,而之前中国将TPP斥为旨在“围堵中国”的美国地缘政治阴谋(Li,2013)。很明显,中国认识到,假如继续置身于外围,特别是随着日本加入TPP,它将承受上文提到的贸易转移以及供应链可能瓦解带来的痛楚。中国当局还想弄清,假若积极寻求加入TPP的越南都可能达到TPP“21世纪的标准”,为什么中国却可能达不到。在2014年早些时候的一次APEC会议上,中国还提交了一份直接达成FTAAP协定的可行性研究。不论是经由双边的CHUSTIA抑或是中国加入TPP,中国和美国都应当在这些渐进发展的基础上进一步寻求彼此间的自由贸易和投资。CHUSTIA或将成为有史以来商定的最重要经济协议。

对这一富于远见的设想的可行性,中美两国国内事态的进展都将是决定性的。在中国,习近平政府正在积极实施内容宽泛的经济改革,相关改革计划看来似乎是支持引爆新一轮贸易以及特别是投资自由化的,并可能从中获益。1990年代晚期,中国为进一步推动并刺激改革所采取的战略,是由当时的国家主席江泽民和总理朱镕基倡议的,其他很多国家也采取了改革措施,最近的例子是首相安倍晋三治下的日本。那些改革中有一些遭遇到强大的阻力,这些阻力进而妨碍了削减贸易壁垒,阻力的主要来源包括一些国有企业。正如已经提到的,中国的诸多政策传递出混合的信号,由这些政策主导的多样化的贸易动议现在正被该地区和全世界实施。

美国的局面同样复杂,有时同样自相矛盾。一方面,就TPP、TTIP、TiSA以及其他上文提及的协定,奥巴马政府正着手推动在至少一代人时间内是最具有雄心的美国贸易谈判议程。奥巴马当局将所有这些步骤视作恢复经济增长、恢复创造就业机会,并在随后加以保持的重要推动力。另一方面,美国国内对这些动议的支持并不牢靠。奥巴马当局曾请求国会考虑通过新的贸易促进授权,该授权将为持续进行的谈判提供一项法律框架,但2014年早些时候,这一请求被国会拒绝。民意调查显示,公众不再支持贸易自由化,甚或从更宽泛意义上讲也不再支持全球化,并对新的贸易协定有特别的怀疑。NAFTA一直被广泛视为一项让美国人丢掉工作机会的错误,令美国人对未来有关协议的态度发生了改变。美国不大会转向保护主义路线;广泛的保护主义反应并未出现,这是最近一轮经济衰退期间值得关注的现象。但是美国公众的嗜好,以及特别是与中国达成新的贸易自由化协议的政治程序,都是高度不确定的。

国际政治和安全方面的关切,也将对任何新的中美经济协议的前景构成重大影响。中国迅速上升为大国,对美国在亚洲以及可能更广大区域内的霸权构成了挑战。这两个国家并非敌手,但也并非盟友,而大多数之前的自由贸易协定签署国之间都是伙伴关系。包括远远不限于经济范围的一些事项在内,CHUSTIA或会帮助缓和两国间紧张的双边关系。但首先中国和美国或将都不得不充分克服它们的猜忌和疑心,才能启动这一计划,然后得经过漫长而唇枪舌剑的过程将这一计划落实。

虽然本研究在各处均使用“自由贸易区”这一术语,我们还是充分认识到,要在中美之间实现完全自由的贸易是不现实的。当今世界现有的自由贸易区中,几乎没有哪一个是接近彻底真正自由的贸易。这样,我们将频繁使用“更自由的贸易和投资”或“当前壁垒的自由化”这样更加精确的概念。

中国和美国是当今世界最大的两个经济体,两国经济总量之和约占全球产值的三分之一。它们是两个最大的贸易国和两个最大的境外直接投资(FDI)接受国。中国是世界最大的出口国以及最大或第二大(次于德国)贸易盈余国家。美国是世界上最大的进口国和贸易赤字国。中美两国之间达成一项贸易协定对两国均有深远影响,对全球经济而言或将也是非常重大的交易。这一协定的达成可能开辟新的出口机会,加速两国各自的经济增长;或将创造新的进口竞争资源,加强两国各自的生产力和竞争。如同任何有活力的经济变化一样,这一协定可能要求在企业内部特别是在工人内部进行调整。它或将加 强美国和中国经济都需要并一直在寻求的再平衡。但是,该协定也有可能要求中国和美国都进行实质性的政策转变,特别是能在中国和美国都一直在进行谈判的其他重要贸易协议的基础上更进一步。

某种程度上,全球化在美国、中国和其他国家之间造成了不那么平等的收入分配。就全球化在多大程度上推动形成了美国更大规模的不平等,人们有热烈争论,但对全球化的预兆则没有疑问。新的重大贸易协定,特别是与中国签订的,有可能扩充那一模式。随之,为应对任何协定在分配方面的后果,进一步的政策步骤将是必要的。

但贸易协定对两国间整体关系的影响可能是深远的。一个是充分市场化的,而另一个尚远未完成由指令性经济向市场化的转变,世上还不曾有一项全面贸易协定能在两个经济体制如此迥然不同的国家之间达成。世上也不曾有过这样一项协定,能在一个成熟的民主体制与一个中式政体之间,或是在争夺全球地缘政治领导权的对手(特别是在一个当下的霸权国家与一个正在崛起但尚未充分参与到全球领导进程中的大国)之间达成。在中美之间商定然后执行这样一项协定或将引领实现两国关系的巩固,这是重大而具有历史意义的事情,尽管这一征途中难免会有磕磕碰碰的事情发生。

 

以中美贸易投资协定为例


尽管中美之间达成一项贸易和投资协定是一项非常具有挑战性的主张,并且在最近的将来不大可能有结果,我们仍有六个理由考虑参与这一历史性的冒险事业。

首先是中美两国都可能收获的巨大经济收益。出口的大幅增加可以在两国拥有显而易见的比较优势的部门扩充生产规模并增加工作机会,这或将令两国有能力做更多它们最擅长的事。当这些部门支付的工资高于全国平均水平很多时,尽管收入不平等状况可能加剧,就业结构还是可能会向令人满意的方向转变。两国还可能见证更有吸引力的进口。消费者或将从更廉价、更多样化的大量商品和服务中获益。制造商可以加强供应链,以更低的成本投入终端产品生产。这些成本方面的削减加上贸易增加所带来的竞争力提升,或将刺激生产效率的提高,加强两国经济。在美国,生产率或会永久性提升近1%,这是一个重大进步。

投资也很重要。据估计,2013年美国企业在中国的销售达到4500亿美元,这只是美国出口获益的大约三分之一。中国在美国的直接投资数量之低也是反常的,扩大在美国的投资是中国的优先考虑事项。将投资包括在CHUSTIA之内,对两国来讲均极具重要性,而目前的BIT谈判将成为或许覆盖更广的协定的前驱。

加入历史性的CHUSTIA冒险的第二项理由是,通过该协定实现的贸易和投资自由化,在中美两国均将推动并加强经济改革。这或将大大增加这个协定的直接回报,并巩固中美各自领导层的一些最优先政策选项,尤其是双方各自经济的再平衡:中国要实现更多的消费和服务,而美国需要更多的投资和出口。达成CHUSTIA的过程或将遵循一些国家业已通过贸易自由化来推动改革的模式,这些国家包括借助NAFTA的墨西哥、与美国达成自由贸易协定的韩国、加入WTO的中国以及未来加入TPP后预计将助推其改革的日本。这种内部的再平衡或将有助于实现两国的国际再平衡,推动中国庞大的全球贸易盈余以及美国庞大的全球赤字的进一步削减,这一削减很大程度上相互性的。从而,CHUSTIA的微观经济效应就或将是巩固再平衡过程的宏观层面,包括汇率调整。

第三项原因是,CHUSTIA理当降低中美两个经济上的超级大国之间发生冲突的风险。中美贸易及投资的惊人规模和迅速增加,加上两国非常不同的经济和政治体制,如目前和过去二十年所见,事实上导致中美之间必定将发生频繁的冲突。目前对这些问题采取的逐一应对方式效果不佳,并且中美经济关系整体而言似乎正在恶化。在涉及商业网络间谍、知识产权保护、国有企业和汇率的事项上,中国似乎并不情愿或者无法满足美国的要求。在针对中国在美国直接投资和美国出口控制的政策制定方面,美国拒绝了中国的恳求。但通过提供一个具有一致性并有希望是全面性的框架,用于在其中应对特定问题,并且通过建立起一个争端解决机制来处理未来的大多数争议,CHUSTIA谈判或能帮助解决这些有争论的事项。两国间目前存在很多协商机制,诸如战略与经济对话和商业与贸易联合委员会,但是它们的运作缺乏双方都认可的独立背景并且并不拥有执行机制。

WTO提供了一个由经认可的原则和程序构成的框架,中美两国均运用过该框架下的争端解决机制,以化解在一些事项上的紧张局面。但是WTO规则并不处理中美之间数量巨大且越来越多的争议事项。通过涵盖这些事项并将它们植入更广阔的政策背景中,特别是假如由两国政界高层发起并予以持续培植,CHUSTIA可能提供一个补充性的并且是更有作为的解决方案。这一过程的各个阶段或许还是存在异见交锋,但有关贸易协定的记载是,它们加强了(有时是极大加强了)协定签署国之间的关系。

第四,两国间改善后的经济关系新框架可能提供一项保障,以对抗这样一种非常真实的可能性:在安全关系上,两国将保持冲突状态甚或在未来变得更加具有冲突性。经济合作将推动双方从企业投资者到旅游者的个人间接触大规模增加。启动贸易谈判或将成为两国领导层重要的政治举动,迫使每一方都将另一方既视为伙伴也视为对手,并公开以那样的方式描述另一方,这可能对双方整体关系产生积极有益的影响。

第五,通过提供一种当下在东亚和太平洋地区存在的两条经济一体化路径之间实现汇聚的可行方案,中美之间达成的自由贸易协定可能在该地区将一种新型健康经济架构稳定下来。如上所述,鉴于中国与东盟间已达成协定并且很多其他双边自由贸易协定也已达成,亚洲唯一的一体化路径已经形成。这一路径在RCEP谈判中或许会变得综合化。太平洋路径同样包括若干双边自由贸易协定,尤其是韩国与美国间的自由贸易协定;在成功的TPP框架下,这一路径或将得到极大扩展。

用经济和安全术语来讲,这一双轨过程的主要风险在于,这两条路径有可能分叉并形成竞争性集团。即便两条一体化路径上的国家在相当大程度上可能是重合的,由于TPP包含更严格的规范并要求更严密的贯彻执行,这两条路径各自的模板将相当不同。APEC更多是出于安全甚至不只是经济上的理由来构造跨越太平洋的新型制度纽带,这一目标有可能受到威胁甚至被粉碎。永久性的亚太分裂导致的另一个风险或许是,形成一个由TPP、RCEP和欧盟三个集团构成的世界。这样的三重体制是动态不稳定的,因为每一方都会不断动用手段,谋求针对第三方的另一方的支持(Krugman,1993)。APEC曾寻求克服这一问题,其思路是缔造一个一体化的亚太机制,作为对欧盟的唯一平衡。

亚太地区的两条一体化路径走向汇聚,所有参与国均能收获重大经济利益并避免形成显而易见的新困难,这或将是值得高度期待的事情。FTAAP将可能从根本上耦合TPP与RCEP,相关谈判代表了一种汇聚路线。但本研究的第二章显示,对世界经济整体和中国和美国自身来讲,将CHUSTIA加入到TPP和RCEP中带来的经济回报,实际上可能与达成全面的FTAAP带来的回报一样巨大。并且,中美双方业已耗费大量的精力,试图达成关于RCEP和TPP的一致意见,并在其各自的全国性政治议程中为它们赢得支持,之后,由于主要是为让中国和美国满意,FTAAP或将要求超过25个需要达成内部协定的国家采用另一套新的规则和制度安排,达成FTAAP协定的谈判或会被证明更加艰难。将TPP更加严密的标准与RCEP可能更松散的安排加以融合,可能也会被证明是艰难的事情。

当下两条一体化路径实现汇聚的另一条路线或将是,有更多一方的成员国加入另一方阵营中。日本、马来西亚、新加坡、越南、文莱、澳大利亚、新西兰已同时加入到达成TPP和RCEP的谈判中,未来韩国也将加入这两项谈判中。上文提到,中国已开始展示加入TPP的兴趣;假如无论如何没有独自加入的话,其他亚洲国家或将确定追随中国。对中国而言,成为TPP成员国,或许是替代CHUSTIA,实现与美国的自由贸易和投资的合理选项。

最后,通过解决中美之间的一些贸易摩擦并提供未来两国间争端的处理机制,CHUSTIA或将在世界范围内提升对全球经济未来稳定性的信心。中国与美国之间发生冲突,可能是对国际贸易的可持续性、投资甚至货币机制的最大潜在威胁。亨利·基辛格(2013)有如下简明陈述:“对正在形成中的世界秩序而言,中美关系是关键。中国和美国无法自行解决问题,但若没有中国与美国之间的合作,那些问题也是无法解决的……所以,合作是我们这个时代最大的机会。”CHUSTIA或将成为迄今追求那种合作并降低风险的最有决定性意义的可靠方式。它或许象征着一种具有重大意义的全球性共公共品。

 

多重障碍


在中国和美国可能严肃审视CHUSTIA之前,很多显而易见的障碍或将不得不加以克服。有七个方面的障碍比较突出。

首先,纵然达成一项多少接近自由贸易的协定,中美两国也都将面对调整的挑战。我们在第二章和第三章的分析显示,就两个经济体预期的经济增长而言,产出实际上在所有部门都可能继续扩张。但在美国,制造业的基准就业将继续下降(虽然下降速度会较过去十年慢很多),并且CHUSTIA或将缓慢加速那一下降趋势。基于过去的经历(Autor, Dorn和Hanson,2013),在遭遇中国竞争的一些工业部门中受雇的美国工人的工资水平或会略微下降。

上文提到,正常年份大约有2000万美国人自愿离职,并且在其执行期内,CHUSTIA或将令每年多达17万的工人不得不换一份工作,这取决于该协定将实现多大程度的自由化。17万是一个巨大数字,但这些工作变动中有一些可能是自愿的,并且每一百名自愿换工作的人士中,不超过一名是由执行CHUSTIA所致。如第三章所示,这种调整中大约有三分之一可能发生在无需解雇的自愿离职当中。对中国而言,持续的快速增长意味着在事实上所有部门中总产量和就业都将持续上升,特别是在服务业,这一部门占经济总量的份额急剧上升;即便如此,农业和少数服务业部门中仍可能发生轻微紊乱。

然而,考虑到受影响工人的绝对数量,相关调整的负担还是引人关切。两国政府可以在CHUSTIA谈判过程中处理这些事项,办法是延长特别是敏感事项和工业部门自由化的准备期。在美国,CHUSTIA还将要求实施新的国内政策措施,以提升美国经济整体上的竞争力,特别是回应那些受贸易影响的工人的需要。美国将需要强化其贸易调整救济,或者如奥巴马业已提议的那样,实施全面的工人培训计划。据估算,源自CHUSTIA的美国整体收入所得,平均到每一次工作机会轮替上之后总计达125万美元;所以,利用该协定本身带来的巨量国民总收入所得,可能为致力于加强美国竞争力且特别是帮助短期失业工人的计划提供便捷的资金支持。

然而,在贸易政策政治中,观念至少和现实一样重要。认为NAFTA伤害了美国的就业,这种广泛存在的看法业已毒害了自那以后的美国贸易政治,这一点在十年后关于中美洲自由贸易协定(CAFTA)惊心动魄的投票中,甚至在更晚些时候美国与秘鲁、哥伦比亚和巴拿马签署自由贸易协定时,表现得最明显。鉴于TPP几乎确定将在与中国达成任何双边或区域性协定之前达成,关于TPP的影响,特别是其对就业和进行相应调整之要求的影响,相关看法将牵动美国对CHUSTIA的考量。

其次,两国间的经济关系是非常不平衡的。美国是世界上最大的贸易赤字国和债务国,到目前为止其最大部分的不平衡是与中国之间的。中国近年来一直是世界最大或第二大贸易盈余国,并且其最大的盈余是与美国之间的。其外汇储备达4万亿美元,几乎是任何其他国家外汇储备总额的四倍。两国已一再保证在国内和国际对其经济实施再平衡,并且其经常账户的不平衡及汇率失调情况已显著下降:中国从2007-2008年间占其GDP的10%下降到2012-2013年间的低于3%,美国从2009年巅峰时期的超过6%下降到目前不到3%。

然而,不平衡仍然是巨大的,并似乎正再度增加。2013年,中国的贸易盈余攀升至2008年以来的最高点;其外汇储备增加了超过5000亿美元,这是创纪录的数量;并且其对外汇市场的干预再度升级,2014年早些时候这种干预在继续,推动了新一轮人民币走弱,至少在一段时间内翻转了2010年以来人民币稳定的升值过程。国际货币基金组织(IMF)预计,依据目前汇率,中国和美国的经常账户不平衡在中期内将显著增加,五年内中国的贸易盈余占全球GDP的份额将增加几乎一倍。即便以附加值而非进出口总量计算,两国间的双边不平衡还是继续稳步攀升,目前一年仍超过2000亿美元。这一问题政治上有突出的重要性。

不平衡问题加上货币问题和其他造成这些问题的政策扭曲,令美国更不情愿与中国实现贸易自由化。这样,不平衡问题将激发人们呼吁达成CHUSTIA来直接加以应对。

国会参议院和众议院中的两党多数派一直坚称,“TPP和所有美国未来的贸易协定均应包含强有力且可执行的外汇操纵约束条款”,以回击助推形成美国经常账户逆差的那些做法,并阻止未来持续性的失调。日本最近的一些进展业已引发很多那样的关切。但几乎可以肯定,国会或将坚持认为,除非国际货币机制在不久的将来能有充分改革,以更果断处理不平衡问题,否则CHUSTIA就应当包含关于有效货币的章节。尽管是必要的一环,但对于整个再平衡过程来讲,汇率只是一个环节,所以美国应当坚持,任何CHUSTIA或单独的附加协定都应要求中国承担进一步采取有实质意义的不平衡调整措施的义务,并详述用来评判进步的指标。

我们在上文提到,由CHUSTIA可能推动的中美两个经济体内部的再平衡,或将加速必要的外部再平衡。CHUSTIA带来的结构变化或将促成人民币以2010年到2013年间或最好是2005年到2008年间那种速度持续升值,这种升值有可能在今后几年消除中国大多数或者全部的全球盈余(Hufbauer 和DeRosa, 2013),尽管中国对美国可观的双边盈余几乎肯定还会存在。未来一些年,中美关系的宏观经济层面(再平衡)和微观经济层面(贸易政策)可以也应当协同推进。

第三,中国与美国的收入水平非常不同。在中国部分地区特别是其东部沿海一些重要大城市,人们能享受达到中等收入水平的生活标准。但整体而言中国的人均收入仅有美国的大约八分之一,以购买力平价方式衡量仅接近美国的五分之一。不论中国的绝对GDP何时超过美国,中国的人均收入都将一直仅有美国的最多四分之一。美国与墨西哥在达成NAFTA之前的收入差距大约是5:1,这是先前重大贸易协定签署国之间最大的收入差距,这样的差距在两国都引发了对该协定的较大规模抵制。

收入水平悬殊反映出两国间在经济结构和生产成本方面的互补性,这是中美达成一项贸易协定的累积收益何以如此巨大的重要原因。然而,这样的收入差距也凸显了可能被要求进行的部门结构重组的重要性,进而导致一些部门对整个设想的反对。

中国有时认为,中美两国发展水平的悬殊,证明了中国拒绝美国在其所有贸易谈判中坚持的21世纪标准具有合理性。美国承认,中国在其目前的发展阶段采用并执行一些这样的标准或将面临困难。

然而,美国认为,中国应当继续努力,采用并执行那些标准,遵循高标准的协定或将加速中国的发展并推进其领导层赞成的一些改革。越南可能具备接受TPP标准的能力,这或将暗示,中国也可以做到这一点。十五年前中国加入WTO过程中所面对的一些标准,当时被认为相当高;为加强其自身经济,中国接受了这些标准,其中一些是在重要的过渡期内就接受——尽管其充分执行其中一些关涉知识产权保护和国有企业的标准时所面对的困难,提出了与未来协定有关的警示。

中国目前与澳大利亚和韩国(这两国均已与美国达成高标准的自由贸易协定)进行的自由贸易协定谈判,已将中国向这一方向牵引。然而,任何中美贸易谈判的核心事务都将是,中国为追求其国家利益从而接受美国认可的标准的意愿和美国为与中国达成协定而缓和其一些要求的意愿。

第四项障碍是,中国和美国运行着非常不同的经济体制。相较于美国,在中国经济中,显而易见价格的作用不是那么无所不在。走向市场体制的趋同大势是存在的(Lardy, 2014),但缺失可靠的价格信号会同时扭曲经济分析和经济本身。CHUSTIA或将不得不处理一些最棘手的问题,这些问题源自中国经济的核心特质。CHUSTIA可能帮助加速中国的市场化,并在美国激发必要的政策改革。

与经济差别相关的中美两国迥异的政治体制构成第五项障碍。现代历史上,尚不曾有过一个不同政体之间达成有如可能的中美协定所涉规模的自由贸易协定。中美之间这种政治上的迥异可能令双方商定一项互惠协定的努力变得极为错综复杂。

第六项困难在于,CHUSTIA或将(也是第一次全然在这种程度上)令主要的地缘政治对手走到一起。回顾19世纪才能找到一个粗糙的例子加以类比:1860年,英国与法国之间爆发战争已具有事实上的可能性,《科布登-谢瓦利埃条约》(Cobden-Chevalier Treaty)显著降低了两国之间的关税。第一次世界大战爆发前夕,德国与英国之间是重要的贸易伙伴,但不曾达成一项贸易协定。

目前的局面甚至更加复杂,因为这一局面让一个当下的全球性霸权国家,与一个业已成为经济超级大国,正在崛起、值得信赖并有望引领世界的候选国家走到了一起。从历史上我们知道,将新的强国整合到全球领导架构(不论是政治的、经济的或是与安全相关的架构)当中,是对国际治理的最困难和重大挑战之一(Gilpin,1981)。未能将威廉时代的德国(译注:即1888年到1918年间皇帝威廉二世治下的德国)以及某种程度上奉行保护路线的美国纳入19世纪晚期的全球体系当中,导致了第一个全球化时代的崩塌以及随后发生的大规模冲突。一次大战后类似的失败助推了纳粹德国和日本帝国主义的兴起。在二战后欧盟的成长和日本实现民主化的历程中,贸易和经济协定扮演了重要角色,这一历程很明显具有更为正面的价值。

中国和美国镜鉴历史上的先驱国家商定一项自由贸易协定,这或将成为一种全新的路径。作为当下的强国,美国拟定了大多数当代的游戏规则。作为正在崛起的大国,在被要求依据那些规则行事时,既然并非那些规则的原创者,甚至也不怎么熟悉那些规则,中国时常感到愤愤不平。CHUSTIA或将准确反映经济在中美关系和当今全球化的世界中的核心地位,并为两个超级经济大国携手拟定新的规则、达成之前不存在的诸如网络安全和气候变化方面的协定,提供独一无二的机会。

然而,最后一项也是最强大的障碍或许还在于两国间普遍存在的信任缺失(Lieberthal和Wang,2012)。包括重量级精英和领导层群体在内的一些中国人继续相信,美国寻求限制他们的国家崛起并与其盟国一道包围他们。一些美国人则认为,中国正一心一意追求全球主导地位而不惜损害美国,或至少想清除美国作为强国在亚洲的存在。因为有现实基础,这两种看法均格外有影响力。

这样的猜疑也渗透在两国的经济关系中。美国人不情愿将其高技术产品出售给中国,或不允许中国人在一些敏感的美国工业领域中投资,中国人将这种不情愿视为遏制战略的证据,这一战略令人联想到冷战的残余。一些美国人将中国支持国有企业以及继续拒绝关键性的市场导向改革,视为重商主义观念模式的指标,这种观念模式更加专注于国家的军事和经济力量而非民众福利。问题扩展到双方各自对对方忠实执行承诺的诚意也发生疑问。尽管美国一再宣称有意将出口控制或投资政策加以自由化,但中国怀疑美国真会这么做。美国人时常指责中国未能履行其十多年前加入WTO时接受的义务;中国反复申明会对其经济进行再平衡,并且不再依靠贸易盈余和估值偏低的货币,美国人仍疑虑重重。一些美国人认为,中国肆无忌惮地试图两全其美,既充分利用全球经济的开放以刺激其增长和发展,而当其违反这一体制的规则且能全身而退时,又违反规则,比如在货币和知识产权保护方面就是如此。

中美两国间的这种猜疑在两国均有急剧增加。2012年,李侃如(Kenneth Lieberthal)和王缉思就已论定,“假如战略互疑(strategic distrust)以目前的速度继续增加,必将让相关各方承受高昂代价”,并且,“战略互疑的增加可能无法避免”(Lieberthal和Wang,2012)。甚至在更近期,来自中国的网络攻击,特别是出于商业刺探目的的攻击愈发盛行,这在一个被广泛认为逾越了可接受边界的领域引发了美国对间谍行为的一波敌视。对美国国家安全局(NSA)全球监听行为的揭露,已在中国和全世界强化了对美国无法无天的干预主义、强权和伪善的印象。

猜疑是一个分析起来捉摸不定的概念,其对一项关系来讲是极其有害的,并且很难克服。但“随着时间的推移,战略互疑可以使有关中美关系是敌对性质的说法成为自我实现的预言,而敌对的中美关系对双方基本上都是零和的”(Lieberthal和Wang,2012)。这种双向猜疑的明显存在,意味着构筑信任的措施是随处可能需要的,两国目前正在进行的BIT以及绿色产品谈判中那些相对温和的步骤正是这样。在决定是否寻求实现本研究涉及的雄心勃勃的蓝图,以及假如是这样的话该如何实现时,两国必须把握好这种潜在的现实。

除了达成CHUSTIA的上述障碍,本书中的分析框架中也存在重要的知识障碍。即便对中国经济数据的精确性和客观性尚存在疑问,大多数基础性数据相对而言还是可靠的。然而,尽管从技术角度看是最新颖的,我们的经济模型仍必定要依赖那些并不总是反映真实世界情形的假设。出于方法论的原因,用于估算贸易、增长和对就业影响的标准模型一般会假定,贸易协定是长期命题,不会在贸易平衡或者全国就业水平方面造成短期的净变化。我们尊重那些约束条件,但会将其与能改变结果的明显现实情形加以调和,比如,CHUSTIA或将附带再平衡措施以削减美国的贸易赤字和中国的贸易盈余。

由经济模型导出的结果只是无异于填充它们的数字。在我们的案例中,特别是对中美贸易的一个重要组成部分服务贸易而言,对很多非关税壁垒加以量化是非常困难的。因此我们坦率地将我们的一些结论描述为粗糙的猜测,以提醒读者,那些发现中存在很大程度的不精确。第二章叙述了对若干分析的敏感性测试,结论是那些结果或多或少可能存在至多三分之一的偏离。

包括一些限制贸易以及特别是投资的因素在内,经济表象之下尚有很多或会影响我们研究的变量的事情我们并不知晓。总而言之,我们(以及其他每个人)对这些事项的分析有显而易见的不足,我们的分析不应当被理解为是对可能结果精确到小数点的估算。然而我们相信,我们的整个研究得出的趋势性和重要性方面的判断都是正确的。它们既与经济理论也与直觉相一致,并大多得到之前对相关数据分析的支持。

另一个方法论上的事项需要提及。我们曾尝试以一种平衡的方式呈现CHUSTIA事宜,在研究过程中充分考虑中美双方的视角。为做到那一点,就无数相关议题,我们与很多中国官员和专家积极进行了商讨。然而,我们对美国方面的看法理解得更加透彻,并且毋庸置疑,我们的陈述反映了那样的偏见。我们希望这项研究将激发我们的一些中国同行准备进行类似的分析,在呈现中国方面观点的过程中纠正我们可能犯下的错误,还可以为这一讨论贡献他们的平衡感。

CHUSTIA达成后,诸如印度尼西亚和泰国这样的非TPP成员国或将无法在美国市场有进一步的作为,除非它们与美国商定各自的自由贸易协定,或者在中国尚未加入的时候加入TPP。诸如加拿大和墨西哥这样的非RCEP成员国或将不得不商定它们自己与中国的自由贸易协定,以增加它们在中国市场的机会。

 

经济背景


支持和反对CHUSTIA的思考之间的论争,将在非常丰饶和强劲——如果可以,也可说是引起争议并通常是具有宣传性——的经济形势下逐步展开。中国和美国是世界上最大的两个经济体,并且在不确定的未来仍将如此。如果将欧盟排除在外,两国就是全球最大的贸易国。两国之间的贸易总额一年已达6000亿美元以上,并且,合理预测显示,主要是因为中国的持续高速增长,即便没有签订任何新的自由化协定,在未来十年时间里这一数字也将几乎增加两倍。这样,中国和美国携手做什么,或者彼此之间爆发冲突,将在全球范围内产生重要后果。两国已经清楚决定了大多数全球贸易和其他经济谈判的结局,以及国际性经济机构的命运;很难想象,没有美国和中国的同意,能达成有关任何全球性经济事务的有效解决方案。

但是,世界经济对中国和美国的影响,至少与两国对世界经济的影响一样大。就贸易占一个国家GDP的份额而言,中国是世界上最开放的经济体之一。它大胆接受了全球化,以之作为其发展战略的核心内容,并将其关税和其他贸易壁垒削减至大大低于任何其他大型发展中国家的水平。

1990年代晚期和2000年代早期,国家主席江泽民和总理朱镕基领导下的中国当局深思熟虑,以贸易自由化推动国内经济改革, 要求全国的地方领导和党的干部遵循新的国际规则。加入WTO时,中国较其他发展中国家做出了更多让步。对内直接投资成为技术转让、提升出口实力和创造就业机会的核心驱动力。中国在接纳世界经济方面取得了巨大成功,尽管在过去十年中的多数时候中国严重依赖巨大且不断增加的贸易盈余以维持其增长率,从这个意义上讲中国是在过度运用全球化。

当下的一个关键问题涉及中国改革与中国国际地位之间的相互影响。那些改革措施,特别是致力于促进消费和服务业部门发展的措施,应当允许并鼓励外部的自由化。如同在更早期那样,通过支持国内经济的这种再平衡进而支持中国的外部经济地位,更进一步融入世界经济或将推动领导层的改革议程。中国近期更加深度介入到一些国际贸易活动中,比如展示了对TPP和绿色商品动议的兴趣,与美国就BIT进行了有意义的商讨,并启动了中国(上海)自由贸易试验区。这些迹象显示出中国内部和外部改革的一些一致性——尽管在ITA2、GPA,并且可能在TiSA谈判中展示的不情愿立场也暗示,中国尚有犹疑。

我们猜想,这样的相互影响将走得更远,决定中国对与美国商定更紧密经济关系的态度。假如中国领导层决心推动结构改革,并且外部自由化由此能够成为重要驱动力,那么之前被认为非常不可能的一些动议或会变得相当有现实意义。国内兴趣总是决定关于这些事项的国际立场,在CHUSTIA一事上也并不例外。

对美国而言,在现代历史上,美国实现全球化的速度快于任何高收入国家。1960年到2010年间,包括投资收入在内,贸易占美国经济的份额增加了三倍,达到大约40%的水平,高出欧盟和日本很多,但仍低于中国大大超过60%的水平。美国全部制造业产出的大约五分之一用于出口,在那一关键部门形成数百万个就业机会;在服务业部门,通过增加海外销售,潜在增加的就业数量是巨大的(Jensen,2011)。

彼得森国际经济研究所的一个研究小组在2005年估计,在同样的五十年间,美国与世界贸易体系实现了一体化,结果是美国经济每年增加产值一万亿美元(以2004年美元计算),家庭平均收入增加一万亿美元或者增加10%(Bradford, Grieco和Hufbauer,2005)。那个小组还估计,清除仍然存在的贸易壁垒后,每年另外获益5000亿美元也是可能的。该项研究认为,假定与中国实现贸易自由化,所带来的收益可能占5000亿美元总额的多达三分之一。

美国迫切需要再平衡和进一步扩张其贸易,以推升其平缓的增长率并帮助减少失业,美国的失业率一直保持高企状态。至少在若干年内,财政政策将保持约束态势,以恢复其国债的可持续面貌,并且在长期内,因人口走向老龄化带来预算成本,财政政策也将没有太大刺激空间。货币政策非常接近零利率底限,量化宽松已在逐步降低,所以,当世界经济增长势头强劲时,利率可能上升。同时,美国一年大约4000亿美元的对外赤字会继续让美国经济白白浪费大约两百万个就业机会。贸易似乎是少数能加速美国经济增长并创造优质就业机会的途径之一。

奥巴马总统设定了一个五年期目标:到2014年将美国的出口增加一倍。尽管以大萧条短暂压低对外销售的那一年(2009年)为基数,该目标仍将遭遇重大挫折。奥巴马政府现在正寻求通过TPP和TTIP这样的重大贸易谈判来推动出口。CHUSTIA或将在很大程度上遵循该战略的精神,并且如第二章所示为美国带来出口扩张,扩张规模甚至比TPP所能带来的还要大。如上所述,CHUSTIA若附带对两个经济体进行再平衡的措施,或会更加妥当。

中国和美国均可以从贸易和投资的增加中获得重大收益。若干进路包括:在WTO框架内复活多哈回合(Doha Round)谈判或采纳某种全新动议,以实现多边自由化;达成诸如TiSA和ITA2这样的复边部门协议;达成诸如RCEP、TPP,或者可能是FTAAP以及TTIP这样的地区性机制;中美之间或与其他国家达成双边协定;或单边行动,中国过去在无数情形下是这样做的。

由于成功的“竞争性自由化”动议常常同步推进(Bergsten,1996),这些进路之间是相互加强的关系。甚至在其间能建立直接关联:某一双边谈判的伙伴国可能同意在涵盖更广的地区性和多边论坛中携手,以推进它们的一些双边目标。美国通常坚持,与其进行双边谈判的伙伴国应支持其在范围更广的国家群体中的动议。

本研究主要讨论双边性质的替代性方案CHUSTIA,但也着眼于替代性的机制,经由这一机制或许能达成实用的等价方案。比如,中国加入TPP、TPP与RCEP或可能是FTAAP间的融合,就是这样的替代性机制。本研究将我们的分析植入当前存在并正多方向建设的涵盖更广的贸易架构之中,所要追问的是,CHUSTIA能为这一架构增添什么,该架构将面对什么样的经济和政治困难。

 

中美贸易和投资协定包含什么


假如中国和美国当局下决心寻求达成一项自由贸易协定,两大系列问题随之出现。首先,这样一份协定可能包含什么巨量内容?其次,两国可能寻求什么谈判模式,来为两国介入的其他贸易协定提供参照,并为两国或将于其中展开工作的更广阔政治背景提供解释?我们提出了一定范围的选项,以帮助在两国推动深思熟虑的讨论,并在决断时刻到来时提供可能的出发点。

我们也充分意识到,在两国做出发起CHUSTIA动议的任何决定都具有严肃性和政治敏感性。因此,我们想为逐步推进提供备选方案,而整个过程或许会从关于15项议题中的一两个议题的独立协定起步;我们研究认为,这15项议题可能构成最终达成的全面自由贸易协定。在结构安排上,我们对一些事项的讨论,或是指向一个综合性协议的单独一章;或者会更加审慎也是更加直接地指向一个独立的协调机制,该机制在很大程度上可能是自我平衡的,因而单独运作也行得通,不论随着时间的推移其是否会被整合到涉及面更广的框架中。

中国和美国或会在一个涵盖更广的复边协定框架中寻求就一些事项(如WTO中的GPA)达成一致意见。基本设想是,将这些个别议题以及就这些个别议题达成和解的努力,视为建造更加宏大的建筑可能用到的铺路石或构件,也视为就其本身而言值得处理的事项,即便最终可能没有实现更宏大目标。谈判在个别议题上取得成功,可以形成积极势头,以达成涵盖更广的协议,并帮助克服威胁两国关系的那种猜疑。

目前的中美BIT谈判就是恰当的例子。我们的分析显示,中美两国的FDI特别是中国在美国的投资,未来一些年中可能迅速扩张。投资活动大幅扩张带来的潜在收益可能大大增加源自CHUSTIA的经济回报。两国一致认为,双方之间的投资是优先议题,并正寻求商定BIT,达成这项条约或将改善两国国内的投资气氛。

至于可能达成的CHUSTIA的内容,我们分析了可以被考虑包含在其中的15项分立的议题。我们的议题清单利用了先前两国与其他国家达成的自由贸易协定的记录,外加在三个案例中中国、美国或中美双方均表示了强烈关切的事项:出口控制、货币与再平衡、网络间谍。毫无疑问,该过程的最初阶段或将确定这份议题清单中哪些项目可能被列入谈判议程中,而不论这个议程是全面性的还是逐项进行。

每一章会概述涉及被讨论议题的关税和贸易总协定(GATT)及WTO条款,甚至与被讨论议题无关的条款也会提到。然后我们会从美国和中国各自现有的自由贸易协定中追索有指导意义的条款;当TPP、中韩FTA、中澳FTA以及RCEP达成,上述现有的自由贸易协定将得到加强。个别章节强调了美国与中国立场的迥异。在这样的早期阶段,阐明潜在的棘手障碍以提供关于未来局面的现实主义观点,是有价值的。

双方各有一些部门,能在其各自限定范围内提供高度互惠的机会,在这样一些部门实行小步渐进的增量方式,或将在政治上更加可行,实质上也可能更令人满意。这正是BIT谈判背后的理论,在谈判中,对巩固前往对方国家投资的通道并加强对其投资的保护,中美双方均表达了强烈的兴趣。另一个可能性或许在政府采购方面,在这个领域,双方均寻求参与对方的大型基础设施项目(包括在国家以下级别即美国的州一级和中国的省一级的项目),并提升参与能力。我们首先会讨论那些可能被单独协定接受的事项。

考虑中的一些部门会顺应某一潜在伙伴国家的要求,从而发生不平衡的情形。美国要求中国在知识产权保护方面严格执法,在紧要性方面,这一要求远远超出了中国对美国任何执法工作的互惠性兴趣。中国希望获得来自美国的能源供应,而美国方面没有类似诉求。在这些领域实现大规模的自由化,预料或将是一项涵盖更广、在多个议题之间进行权衡的协议必须涉及的内容。

大体而言,我们会区别潜在可接受部门内部互惠的部门或是仅能接受部门间互惠的部门。自由化可能在单一基础之上推进,而在部门内事项上更容易推进。部门间候选议题或将需要被纳入涵盖更广的一揽子协议当中。在评估每一部门的前景以及该部门在哪里安顿才可能契合一项中美贸易协定的整体图景时,我们都牢记这一准则。

第三组事项或许得通过平行协定——可能是在涵盖更广的多边背景下,而非包括在CHUSTIA甚或一项单独的双边协议中——才能更妥当地加以处理。这方面最明显的候选议题是网络间谍和货币。我们是在独立的群组中讨论这些议题,同时承认,假如替代性的协商无法及时达成一致意见,这些议题或许必须被包括到CHUSTIA之中。

 

中美贸易和投资协定如何推进


我们设想,不论其目标是达成一项全面的自由贸易协定,或是采取有选择的分领域逐个突破的方式,或是介于两者之间,中美经济谈判都可能在两国中任何一个政府的广泛授权之下取得进展。

对中美领导人来讲,更有雄心的举动或许是,在完成适当的国内程序之后,公开设定达成全面自由贸易协定的目标,并指示其谈判者着手实现。两国还可以设定一个达成协定的固定截止时间——过去,利用国会批准的贸易促进授权(Trade Promotion Authority)的截止期,美国事实上就是这样做的[作者注:例如,韩国与美国之间的自由贸易协定,就是2007年在美国的快速审批贸易协定授权(fast track authority)过期前差不多十分钟达成的。];或者如同对待当下所有谈判那样,将此事搁置,观察这项谈判如何进展。

对两国领导人来讲,能取得更大进展的战略或许是,指示其团队就特定事项展开谈判,具体情形如:单一议题或多议题,从一开始就具体指定或留待将来做决定,明确被视为一次性的协定,与未来达成涵盖更广的协定的演变有关,或是将棘手决定简单搁置。

国际方面,有三个基本选项。最直接的选项是达成一项双边协定,两国已与无数贸易伙伴之间执行了这种协定。其好处或将在于简单明了,双方都轻车熟路。对中美这样两个世界上最大的经济体来讲,达成一项历史性的并潜在具有开创意义的协定,可能是最妥当的做法了。这项双边动议,对两国关系或将潜在具有最为深远的影响。

一项替代方案是,将中美自由贸易协定植入一个涵盖更广的协议中,此协议会将该地区其他一些国家包含在内。中国可以加入TPP,它对TPP已展示出越来越多的兴趣。因当前关于RCEP和TPP的谈判本质上代表了实现亚太地区贸易自由化的一个双轨过程,这两项协定可以在今后融为一体。

鉴于中国将成为RCEP的发起国,而美国将成为TPP的发起国,任何融合之举或将至少代表那两个国家之间迈向更自由贸易的一步;而所谓更自由贸易,其含义会由产生于RCEP-TPP谈判的无论何种混合经济协定予以明确。第三个可能是直接进行FTAAP谈判,同时TPP及其预料会更高的标准(可能RECP也会有更高标准)保持不变。中国在2014年早些时候召开的APEC会议上已提及这一选项。

在两大重要经济体之间间接实现自由贸易或者大规模自由化,至少有两个先例。TPP经济效益的大约一半将是美国和日本之间会有更自由的贸易。在更早时期,由最初的共同市场(由法国和德国领导)和欧洲自由贸易联盟(由英国领导)构成的战后欧洲双轨贸易自由化,最终融合为欧洲经济共同体以及之后的欧洲联盟。

不同方案之间的选择,大约将取决于中国和美国对上述当下诸多事项的经济学和政治学评估。在美国,1980年代广泛存在对日本的抨击和对日本支配地位的恐惧,相形之下,对美国通过TPP与日本实现更自由贸易的批评一直非常平和。就一项可能会对双方整体关系造成重大负面反响的中美动议来讲,通过间接路线加以实现,相较于通过直接双边路线加以实现,失败风险或许要低。而且,对该地区众多其他国家来讲,两条不同路线的影响或将也是相当不同的。

CHUSTIA 达成后,诸如印度尼西亚和泰国这样的非TPP成员国或将无法在美国市场有进一步的作为,除非它们与美国商定各自的自由贸易协定,或者在中国尚未加入的时候加入TPP。诸如加拿大和墨西哥这样的非RCEP成员国或将不得不商定它们自己与中国的自由贸易协定,以增加它们在中国市场的机会。这些国家大致将试图影响中美两个超级大国的决策,方向是融合TPP与RCEP,形成FTAAP,而不是达成它们各自的双边协定。

 

过渡期步骤


中国与美国会否决心加强经济合作以及如何加强,大约在未来某个时候两国才会就此事做出决定。在这一过渡期内,并且在它们能够确定牢靠的行动路线之前,两国或会启动非正式协商,借由这样的途径,它们可以更广泛地分享有关它们当下的地区性谈判和贸易政策的观点,更清楚地了解其潜在伙伴国的想法。基辛格(2013)暗示,中美两国展开任何合作努力时,“对我们认为国际体制正走向何方以及应该走向何方,都会有常识性的分析”。

这样的交流可以通过战略与经济对话,以双边方式推进。假如那会引发对其他国家反应的关切,或者引发两国中任何一国国内的焦虑,那些交流也可以在APEC这样的地区性论坛推进。就现存双边自由贸易协定及其对APEC茂物会议上提出的实现“亚太地区自由开放的贸易和投资”这一长期目标的意义,APEC一直支持展开讨论。非官方交流可以通过两国间形式多样的非正式对话进行。美国商会和中国国际经济交流中心组织的美中工商领袖和前高官对话(US-China CEO and Former Senior Officials' Dialogue)迄今已最直接和正面地处理了这些事项。

时机也可能被证明为具有重要意义。两国目前正参与到非常活跃的谈判议程中,美国有TPP和TTIP,中国需要与韩国和澳大利亚进行自由贸易协定谈判,还需要进行RCEP谈判。一些观察人士相信,两国在不远的将来若要启动新的重大贸易动议,或将面临不小的难度。但是竞争性自由化显而易见地表明,被排除在外的伙伴国或许期盼尽早而非推迟弥补它们贸易模式中的最初差距,甚至排除任何差距,这意味着,趁热打铁可能是更好的选项。在这一点上不可能有明确的判断,但在思考如何推进的战略时,这些时机方面的考量应牢记在心。

本书现在将转向对每一关键事项的细致分析,对于在中美之间启动新的贸易动议的任何决定来讲,这些事项具有核心意义。第二章中,彼得·佩特里(Peter A. Petri)、迈克尔·普拉默(Michael G. Plummer)和翟凡(Fan Zhai)评估了未来十年里两国间的整体贸易及它们全球贸易地位的前景,这个评估也涉及两国目前的政策及它们会否大力推动在彼此之间实现贸易自由化。他们将研究一项自由贸易协定对地区内其他重要国家、对世界以及对中美各自的经济影响,以大规模的部门解聚效应(sectoral disaggregation)来展示贸易协定在实际中可能如何起作用。他们评估了可能达成的CHUSTIA与宏观经济再平衡过程之间的相互影响,这一再平衡过程目前正在进行中,大约将持续进行。

最后,本章系统比较了实现中美自由贸易的替代性路线,并对CHUSTIA、TPP、 RCEP和 FTAAP之间潜在的相互影响进行了追加评价。

由罗伯特·劳伦斯(Robert Z. Lawrence)撰写的第三章讨论了CHUSTIA或将对美国提出的调整性挑战。本章评论了若干对过去二十年间中美贸易之影响(特别是对就业和制造业工资的影响)的突出分析,以及那些研究与两国之间实现相对自由的贸易和投资前景的关联。其后,就美国对那些调整性挑战的政策回应,本章提出了若干建言。

除了最后一章,余下几章讨论了每一项特定议题,这些特定议题可能被包括在一项全面协定、诸多并行协议中,也可能作为独立组成部分,用来达成涵盖更广的协定。然后,最后一章梳理了这些讨论,就该设想的价值以及两国政府可能如何推进做出结论。

但在转向这些议题之前,我们要岔开一下,简要讨论最近有关美国与另一个亚洲重要国家之间实现广泛贸易自由化的案例。这样做是因为我们认为这个案例与思考CHUSTIA的前景有关,并且因为该案例提供了看待一项开拓性协定之可能性的视角,而且这一视角比在当前两国中的任何一个所能找到的都更加乐观。

 

韩美自由贸易协定之路


2000年,后来成为韩国总理和驻美国大使的时任韩国贸易部长韩德洙,请国际经济研究所(彼得森国际经济研究所的前称)准备一份关于在韩国与美国之间达成一项可能的自由贸易协定的初始研究。

韩德洙大方承认,在韩国,对此事缺乏活跃的讨论。在美国这也是事实。他还指出,人们对这一设想思考得较少,就这一点来讲,韩国农业界存在巨大的敌意,商业界也存在广泛的反对意见。但是,韩德洙的展望是,实现后来所称的KORUS这个设想的时机可能已经到了。他认为,开启讨论的方式是进行充分的分析,看看这一设想是否有道理,以及实现它的主要障碍可能是什么。如果初始研究结论是正面的,或许会刺激其他人关注这一事项,并且这一设想在两国都可能进入政策讨论阶段。

本研究所认为,韩德洙的请求恰好提供了一个引领思想的机会,这是一家智囊机构理应做到的,因而将这一议题视作其研究议程的完美附加。对拟议中的韩美自由贸易协定而言这尤其是事实,因本所研究者先前已就早些时候的美国自由贸易协定(通过NAFTA与加拿大然后是与墨西哥达成)做过一些开创性研究。本所贸易谈判领域的专家、高级研究员杰弗里·斯科特立即同意接手这一项目,为提供韩国人的平等视角,他还说服了在韩国智囊机构有研究经历的贸易经济学家、前政府高官Inbom Choi加入研究小组。

这些作者全力以赴,深思熟虑,完成了他们的研究,彼得森国际经济研究所于2001年4月出版了他们的研究报告(Choi和Schott,2001)。KORUS很快成为在韩国和美国举办的一些研讨活动和会议(其中有些是在本研究所举行)的主题,也开始进入政策讨论中。在2003年的一次活动中,大多数韩国与会者继续表达他们对其政府的怀疑:政府是否能克服国内对这一设想的政治反对,特别是来自农业界的反对?但其他人也在问:是否与美国签订自由贸易协定带来的回报会足够大,从而可以允许有突破?在2004年于本研究所举办的另一次活动中,美国贸易代表罗伯特·佐利克第一次在公开场合表明,他可以考虑将韩国加入一份不断壮大的国家名单中,他正与这些国家商定自由贸易协定,只要韩国表明其已准备好将农业议题郑重纳入这样的谈判中。同时,韩国与多个国家达成了自由贸易协定,并在国内启动补充政策,特别是与农业有关的政策,这些政策使得那些贸易协定最终能在韩国的国民大会赢得必要支持。在为他的国家构造这一辉煌战略时,贸易部长金铉宗发挥了卓越的领导才干。

2004年和2005年,有关KORUS的非正式预谈判举行,正式谈判在2006年开始。2007年,最终协定差不多是在给予美国政府的贸易促进授权(这一授权尚待重新获得)即将过期的那一小时的达成。因为新一届民主党占多数的众议院不会接受,即将卸任的布什政府不打算向国会呈送新的协定或与哥伦比亚和巴拿马达成的类似协定寻求批准。但奥巴马政府最终做到了这一点,2011年,在经历一次重大耽搁和少量修正后,KORUS获得正式批准。

KORUS于2012年3月生效,目前是美国在亚洲(也可能是在世界范围内)已商定的最重要一份自由贸易协定。对韩国来讲,显而易见的是,KORUS的重要性与韩国和欧盟之间达成的协定旗鼓相当。韩德洙部长的设想用了12年时间才得以实现。KORUS始于本研究所从事的一项研究,当时真是无人对韩美自由贸易协定这一整个概念有兴趣,甚至也不曾有过值得重视的反对意见。耐心是需要的,但最终收获了回报,等待是值得的。

可以想见,类似的演化可能发生在关于中美自由贸易协定的设想上。很明显,这样一份协定或将是双方中的任何一方曾参与商定过的最重要协定。目前,不论在中国还是美国,对这一设想的讨论还极少,并且就目前已有的讨论来讲,至少在美国,多数意见是负面的;人们不情愿思考中国的TPP成员国地位,更不要说让美国与中国达成一项双边协定。为将这样的怀疑情绪转变为支持的声音,强大的领导力在两国都是必需的。

然而,在中美两国均有至少一位富于远见卓识并有重要影响力的人士有这样的愿景:将中美之间达成自由贸易协定视作应对两国间不断发生的贸易摩擦,并将两国整体关系置于更强大基础之上的不二法门。前美国国际集团(AIG)董事长、现史带投资集团董事长兼首席执行官莫里斯·R.格林伯格(Maurice R. Greenberg)是与中国有来往的最有经验并且广受尊敬的美国商界领袖之一,他在2009年最早提起了这一讨论,当时他指出,“这一设想付诸实施或许得花十年”。该设想后来由中美交流基金会及其主席、香港首任行政长官及现任中国全国政协副主席董建华重提。中美交流基金会2013年早些时候发布的报告《中美经贸关系的未来十年:迈向更深层次的互惠合作》呼吁严肃的智囊机构在未来一些年研究这一设想,该报告还呼吁,假如相关研究形成了正面结论,两国政府应启动就这一设想进行谈判的步骤。美国商会和中国国际经济交流中心当时已推动了这一项目;2011年两家机构携手启动了非官方的美中工商领袖和前高官对话,来讨论两国间的经济关系。
  

本研究试图完成2013年那份报告的第一部分托付。如同在KORUS的案例中一样,我们希望这一研究将在中美两国均促成有关中美自由贸易协定这一设想的严肃思考,并可能促成最终的政策动议。在伙伴国家并且整体来看在全世界范围内,因风险巨大而回报可能远远高出更多,CHUSTIA 甚或比KORUS的意义更加重大。我们随后的分析以及提供的结论和建议,意在触发关于一个设想的积极辩论,而这个设想的实现时机可能正在到来。■

作者:弗雷德·伯格斯滕系美国彼得森国际经济研究所高级研究员、荣休所长,加里·赫夫鲍尔系彼得森国际经济研究所高级研究员,西恩·迈纳系彼得森国际研究所副研究员。

《东方早报·上海经济评论》记者李听桥译

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